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zuletzt geändert am 08.02.1998 von Frank Plößel
GERMANWATCH-Symposium "Soziale Zukunftsfähigkeit", Schwerpunkt: Zukunft der Arbeit - Nord
Referat von Klaus-W. West, DGB Grundsatzabteilung:
Nachhaltige Entwicklung ist ein normatives evolutionäres Konzept, das schwer zu konkretisieren ist. Entwicklung soll "dauerhaft" sein, den Bedürfnissen der heutigen Generation entsprechen, "ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden", auch die künftigen Generationen sollen in der Lage sein, ihre eigenen Bedürfnisse zu befriedigen und ihren Lebensstil zu wählen. So der Brundlandbericht. Die beiden Kirchen in Deutschland haben den Begriff der Nachhaltigkeit aufgenommen, sie heben die "Verantwortung für die kommenden Generationen" hervor. Die gegenwärtige Generation darf nicht "auf Kosten der Kinder und Kindeskinder wirtschaften, die Ressourcen verbrauchen, die Funktions- und Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaft aushöhlen, Schulden machen und die Umwelt belasten".
Nachhaltige Entwicklung ist ohne die Bestimmung des Sozialen nicht vorstellbar. Auch die zukünftigen Generationen haben Anspruch auf soziale Gerechtigkeit. Teilweise ist auch von "intergenerationeller Gerechtigkeit" die Rede. Was aber sozial gerecht zu nennen ist, läßt sich nicht umfassend in eine Formel bringen oder in einen Satz pressen. Soviel läßt sich jedoch zumindest sagen: die Fragen nach der Zukunft der Einkommenssicherung, der Sinnstiftung und der sozialen Einbindung müssen beantwortet werden - und damit die Frage nach der Zukunft der Arbeit.
Soziale Nachhaltigkeit erfordert, daß das Soziale so robust und stabil verfaßt ist, daß es gegen Risiken und Krisen gewappnet ist. Mit anderen Worten, auch unter Druck müssen Einkommenssicherung, Sinn und soziale Einbindung gewährleistet sein. Aber darüber gibt es einen langwährenden Streit. Die Gewerkschaften vertreten die Auffassung, daß es auch in Zukunft möglich ist, Arbeitsplätze in ausreichender Menge zu schaffen und daß nur unter dieser Voraussetzung für die Bürgerinnen und Bürger relativ selbständige Lebensperspektiven geschaffen werden können. Mit einem Wort, die Einheit von Einkommenssicherung, Sinnstiftung und sozialer Integration zu gewährleisten. Die entgegengesetzte Position, die z. B. von Andrè Gorz in Nachfolge von Hannah Arendt vertreten wird, stellt dies in Frage (Stichwort "Ende der Arbeitsgesellschaft") und fordert, daß die Sinnstiftung und die soziale Einbindung unabhängig von dem "Besitz" eines Arbeitsplatzes gewährleistet werden muß.
Ich will beide Positionen prüfen. Zunächst will ich mich mit der Vollbeschäftigungsoption, dann mit der gegenteiligen Zukunftsvermutung beschäftigen. Schließlich, in einem dritten Teil, will ich der Frage nachgehen, was sich aus beiden Positionen lernen läßt und welche Konsequenzen dies haben könnte.
Daß die wirtschaftliche Entwicklung auch eine ausreichende Anzahl von Arbeitsplätzen hervorbringt, scheint durchaus möglich zu sein. Die Zahl der Beschäftigten ist seit den siebziger Jahren z. B. in Holland, Österreich, in den Vereinigten Staaten und in Deutschland angestiegen. Die Erwerbsarbeit verliert nicht, sondern sie gewinnt an Bedeutung. Gleichwohl stellen Massenarbeitslosigkeit, Armut und offenbare Ungerechtigkeit die nachhaltige Entwicklung der Arbeitsgesellschaft Bundesrepublik Deutschland und ihren Zusammenhalt in Frage. Die Antworten auf diesen Sachverhalt sind nur dann plausibel, wenn sie den heutigen weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen ökonomisch Rechnung tragen und die Eingliederung der Betroffenen in das Arbeitsleben ermöglichen.
Der DGB hat im Mai dieses Jahres ein Aktionsprogramm "Für Arbeit und soziale Gerechtigkeit" vorgelegt. Er hält die Schaffung von neuen Arbeitsplätzen in ausreichender Zahl für möglich, wenn eine Reihe von Zielen ernsthaft angestrebt wird: wenn soziale und ökologische Reformen auf den Weg gebracht werden, wenn die Arbeitszeit verkürzt und mehr Zeitsouveränität geschaffen werden kann, wenn die Aus - und Weiterbildung erneuert wird und die öffentlich geförderte Beschäftigung durch aktive Arbeitsmarktpolitik stabilisiert wird. Unter diesen Voraussetzungen kann der - unbestreitbare - Trend der Entkoppelung von Wirtschaftswachstum und Schaffung neuer Arbeitsplätze umgekehrt werden. Aber er ist nicht unbeeinflußbar, ist kein gesellschaftliches Naturgesetz, sondern Ausdruck fehlerhafter Politik. Und folglich korrigierbar. Eine aktive Beschäftigungspolitik könnte diese Korrektur leisten und dem Entkoppelungstrend Einhalt gebieten. Eine Politik für Beschäftigung würde die Chancen, die Arbeitslosigkeit merklich und schnell zu reduzieren, erheblich vergrößern.
Zunächst zur Problematik der Einkommenssicherung. Wo können Arbeitsplätze in ausreichender Zahl geschaffen werden? Zunächst ist zu berücksichtigen, daß die Auffassung nicht zutreffend ist, zusätzliche Arbeitsplätze seien nur für den Dienstleistungssektor zu erwarten. Trotz weiter fortschreitender Produktivitätszuwächse lassen sich auch zusätzliche industrielle Arbeitsplätze schaffen - vorausgesetzt, die DGB-Vorschläge würden in die Tat umgesetzt. Dazu im Gegensatz steht der Vorschlag der BDA, neue Arbeitsplätze durch die Etablierung eines neuen Niedriglohnsektor zu schaffen. Aber zumindest für den Teil der Industrie, der im internationalen Konkurrenzkampf steht, ist dies wenig erfolgversprechend .
Als aussichtsreich für neue Arbeitsplätze gilt insbesondere der Dienstleistungssektor. In Deutschland gibt es dort weniger Arbeitsplätze als in den Vereinigten Staaten und Schweden. Dennoch wäre es übertrieben, von einer generellen Dienstleistungslücke zu sprechen. Was den öffentlichen Sektor betrifft, so betrug der Anteil der gesamten Sozialausgaben am Bruttoinlandsprodukt 1993 in Gesamtdeutschland 28,3 Prozent gegenüber 38 Prozent in Schweden und nur 15,6 Prozent in den USA. Aber der deutsche Sozialstaat ist nicht dienstleistungsintensiv, sondern transferintensiv ausgestaltet worden. Während die Einkommentranfers an Rentner und Frührentner, Arbeitslose und Einkommensschwachen (nicht aber an kinderreiche Familien) fast so großzügig ausfallen konnte wie in Schweden (und das amerikanische Niveau weit übersteigen), bleiben die Ausgaben für soziale Dienstleistungen fast auf dem amerikanischen Minimalniveau.
Im privaten Dienstleistungssektor gibt es hierzulande bei rein binnenabsatzorientierten Dienstleistungen einen deutlichen Rückstand gegenüber Ländern wie den USA, aber auch Großbritannien, Dänemark oder den Niederlanden, und zwar speziell bei privat organisierten haushalts- und personenbezogene Dienstleistungen. Solche Dienstleistungen sind häufig personalintensiv, lassen sich also kaum durch technischen Einsatz rationalisieren, und sind insofern relativ unproduktiv.
Unter welchen Bedingungen können im Dienstleistungssektor Arbeitsplätze geschaffen werden? Der Ausweg einer raschen Ausweitung der Dienstleistungsbeschäftigung im öffentlichen Sektor nach schwedischem Vorbild stehen in Deutschland kaum überwindbare institutionelle Hindernisse entgegen. Was den privaten Dienstleistungssektor betrifft, so hat der deutsche Sozialstaat auch eine Expansion nach amerikanischem Muster nicht zugelassen. Die deutschen Gewerkschaften haben eine Anhebung der unteren Lohngruppen durchgesetzt, mit der Folge, daß ein Niedriglohn-Sektor nach amerikanischem Muster mit Arbeitseinkommen unterhalb des Existenzminimums sich in Deutschland nicht entwickelt hat. Schließlich sind die Gesamtkosten des Sozialstaates zwar weniger hoch als in Schweden, aber werden zu 74 Prozent durch Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge finanziert. Sie treiben also den vom Arbeitgeber zu bezahlenden Preis der Arbeit in die Höhe - mit der Folge, daß gerade die wegen ihrer geringen Produktivität besonders preisempfindlichen einfachen Arbeiten vom privaten Markt vertrieben werden.
Davon ist der Teilsektor von Dienstleistungen, der internationalen Konkurrenz unterliegt, aus den oben genannten Gründen auszunehmen. Zumindest für diesen Teil der Wirtschaft sind bei einem neuen Niedriglohnsektor zusätzliche Arbeitsplätze allenfalls ausnahmsweise in Randbereichen (z. B. Parkplatzwächter statt Video-Überwachung) denkbar.
Die Problematik des Niedriglohnsektors wirft die Frage nach der sozialen Einbindung auf. Die Ausweitung von Beschäftigungsmöglichkeiten nach amerikanischen Vorbild, d. h. nach Vorbild eines Niedriglohn-Arbeitsmarkt mit Einkommen unterhalb des Existenzminimums, ist in Deutschland, ja in Europa, aus historischen Gründen nicht möglich. Sie würde die Gefahr einer gesellschaftlichen Spaltung hervorrufen, die auch die dominanten Mittelschichten treffen und reaktionäre politische Kräfte befördern würde. Um gesellschaftliche Desintegration zu verhindern, käme es darauf an, die Lohneinkommen von Familien unterhalb der Armutsgrenze zu ergänzen, ohne die beschäftigungspolitischen Vorteile eines Niedriglohn-Arbeitsmarktes aufzugeben. Das bedeutet, daß es dabei in erster Linie um Arbeitsplätze gehen müßte, welche zu den heutigen Arbeitskosten nicht rentabel wären, die aber bei niedrigeren Kosten angeboten werden könnten .
Mit einem Wort: die Schaffung von Arbeitsplätzen im privaten Dienstleistungsbereich ist möglich, aber nur unter Bedingungen, die durch den Sozialstaat flankiert werden. Dabei kann es nur um einen bestimmten Ausschnitt von Dienstleistungstätigkeiten gehen, aber nicht um einen ganzen Niedriglohnsektor. Um Mißbrauch zu vermeiden, müßten die Gewerkschaften bei der Umsetzung dieser Beschäftigungspolitik beteiligt werden.
Damit ist die tieferliegende Frage der Sinnstiftung der Arbeit nicht beantwortet. Das dürfte heutzutage schwierig sein. Allein schon die Bestimmung dessen, was "gesellschaftlich nützliche Arbeit" sein soll, macht eher ratlos als zukunftsgewiß. In einer Gesellschaft, die sozial-kulturell durch Begriffe wie "Individualisierung" und "Lebensstile" charakterisiert ist, ist die Sinnfrage positiv nicht auf den Begriff zu bringen. Allein aufgrund der unterschiedlichen Qualifizierung der Menschen werden Sinnfragen unterschiedlich beantwortet. Allenfalls negativ läßt sich die Sinnfrage beantworten, daß heißt wenn man zu bestimmen sucht, was nicht sinnvoll ist: z. B. hochgradig repetitive Fähigkeiten oder Dienstboten- statt Dienstleistungsarbeiten.
Die Möglichkeiten von Beschäftigungspolitik müssen weitaus mehr genutzt werden als bisher. Arbeit kann in vielen Bereichen der Gesellschaft geschaffen werden, wenn man die Mittel dazu entsprechend einsetzt. Allerdings muß eine Politik für Beschäftigung anders ansetzen als bisher, sie muß ihren "Möglichkeitssinn" (Musil) wesentlich mehr in Anspruch nehmen. Das betrifft beide Sektoren, den industriellen und den Dienstleistungssektor - dort insbesondere das Segment der privat organisierten haushalts- und personenbezogenen Dienstleistungen. Unter den heutigen weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen ist es jedoch die Frage, wie hoch die Löhne dort für wettwerbsfähige Jobs sein können. Damit tritt das Problem der sozialen Einbindung und der gesellschaftlichen Anerkennung auf den Plan. Um größere soziale Verwerfungen zu vermeiden, aber gleichzeitig die Wettbewerbsfähigkeit dieser Arbeiten zu gewährleisten, ist zu prüfen, diese Arbeiten staatlich zu subventionieren.
Selbst wenn man die Position der Gewerkschaften teilt und damit die Auffassung, daß Politik viel mehr gegen die Arbeitslosigkeit ausrichten kann als dies im Augenblick der Fall ist, bleiben Ungewißheiten. Es ist deshalb eine Frage der Seriösität, sich mit der gegenteiligen Zukunftsvermutung auseinanderzusetzen. Die Einheit der Grundfunktionen von der Erwerbsarbeit, Einkommenssicherung, Sinnstiftung und soziale Einbindung, müßte dann zerlegt und durch andere Mechanismen ersetzt werden. Diese Art von Entkoppelung stellt erhebliche Anforderungen an einen alternativen Modernisierungspfad, denn soziale Anerkennung und Sinnstiftung müßten ohne Erwerbsarbeit gewährleistet werden. Die Konzepte dafür heißen Grundsicherung, ehrenamtliche Tätigkeit und Dritter Sektor. Wie lassen sie sich etablieren, wie tragfähig und robust sind sie?
Ich möchte nochmals auf einen Sachverhalt zu sprechen kommen, daß die Erwerbsarbeit an Bedeutung nicht verliert, sondern gewinnt. Die Arbeit ist der Kernwert der Industriegesellschaft, sie ist für uns eine kulturelle Selbstverständlichkeit. Unser Denken läßt sich auf die Formel bringen, daß der Mensch nur da ganz Mensch ist, wo er arbeitet. Arbeitslosigkeit wird als unmenschlich empfunden. Deshalb greifen hier die psychischen Verletzungen so tief. Deshalb wird die Qualität einer Gesellschaft wesentlich dadurch bestimmt, wie weit sie in der Lage ist, den Anspruch auf Arbeit zu erfüllen.
Vor diesem kulturellen Hintergrund spielt sich die Auseinandersetzung über verschiedene Vorschläge für eine Grundsicherung ab. Fraglos ist auch die Finanzierungsfrage von großer Bedeutung. Aber welches dieser Modelle man auch favorisiert, jedes braucht nicht die Akzeptanz, sondern die Zustimmung der (erwerbstätigen) Bevölkerung. Die Vorschläge für eine Grundsicherung setzen voraus, daß die Forderung nach Vollbeschäftigung und nach einem Normalarbeitsverhältnis nicht zu realisieren sind und deshalb die Sicherung des Lebensunterhaltes von dem Erwerbseinkommen abgekoppelt werden muß. Das Grundeinkommen könnte das notwendige Minimum an Gleichheit der Staatsbürger wahren, es würde die Stigmatisierung all jener aufheben, die heute unter dem schmachvollen Wort "Sozialhilfe" leben müssen.
Aber abgesehen davon, daß es höchst strittig ist, wie hoch dieses Grundeinkommen bemessen sein soll, ist es zweifelhaft, ob damit die Stigmatisierung und die soziale Ausschließung beseitigt werden kann, die das Wort "öffentliche Fürsorge" ihren Empfängern aufprägt. Denn de facto wird damit der Zusammenhang von Leistung und sozialer Gerechtigkeit durchtrennt, aber auf diesem Zusammenhang beruht zu einem großen Teil der Konsens dieser Gesellschaft. Zugespitzt: Soziale Gerechtigkeit ist nach dem Verständnis der großen Mehrheit von Leistung und Wettbewerb abhängig, aber nicht umgekehrt.
Darüber hinaus sind die Chancen einer Reintegration ungewiß. Es müßte ja immer der Zweck damit verfolgt werden können, die Anreize zum Verlassen der Armutszone zu verstärken. Es ist nicht sehr wahrscheinlich, daß die wirklich Bedürftigen durch das Grundeinkommen als gleichberechtigte Aktivbürger auftreten und handeln können.
Diese Aussichten stellen die Realisierbarkeit und die Integrationschancen der Grundsicherung in Frage. Ein Ausweg könnte die Umwertung der Arbeit sein, Werte, die bisher für unvereinbar galten, müßten gleiche Geltung erhalten. Dabei sind Zumutungen nicht zu vermeiden. Wir müssen uns die Phantasie zumuten, über eine Wertkoexistenz von Arbeit und Nicht-Arbeit nachzudenken, über Lebensläufe, in denen nach Regeln, aber auch mit hohen Improvisationschancen, Phasen der Arbeit mit Phasen der Nicht-Arbeit wechseln. Wir denken über den Wandel von Werten in der Regel so nach, als ob es sich darum handelte, eine Lampe aus- und eine andere anzuknipsen .
Die Verkürzung der tariflichen Arbeitszeit als auch die Ausweitung von Teilzeitarbeit erscheinen dann in einem anderen Licht. Sie sind nicht nur wegen des dadurch ausgelösten Beschäftigungseffektes zu begrüßen, der im Zeitraum von 1983 bis 1992 immerhin eine Million betraf. Die Verkürzung der Arbeitszeit als auch Teilzeitarbeit können als Vorboten eines vielleicht überlebensnotwendigen Wertewandels gesehen werden. Mit der neuen Verteilung von Arbeits- und Lebenszeit würde nicht nur quantitativ die erwerbsarbeitsfreie Zeit vergrößert, sondern auch der Sinn der Arbeit würde davon berührt.
Es ist wenig erfolgversprechend, einen solchen Wandel allein durch eine Werte-Diskussion herbeiführen zu wollen. Die herkömmliche Verteilung von Arbeitsstrukturen muß aufgehoben, etablierte Strukturen der Erwerbsarbeit müssen aufgelockert werden. Grundsätzlich müssen die Chancen für die "Nicht-Etablierten", d. h. die Arbeitssuchenden, erhöht werden, einen Einstieg in die Erwerbsarbeit zu finden. Damit könnten in einem ersten Schritt die zwischen Arbeitslosen und Arbeitsbesitzern existierenden Statusunterschiede verringert werden. Das geht aber nicht nur die Arbeitslosen an. Aussichtsreich ist der Versuch, eine neue Normalität von "Erwerbsarbeit" zu definieren, nur, wenn auch den "Etablierten" neue alternative Perspektiven aufgezeigt werden, beispielsweise mit Hilfe von Jobrotation, sabaticals, etc. Und ergänzend wären die Systeme der sozialen Sicherung zu reformieren .
Es muß beides getan werden: Es bedarf einer Änderung von Strukturen der Arbeit, aber mit Blick auf Mentalitäten. Wenn nicht eine gesellschaftliche Mentalität für "Wertübergänge" geschaffen wird, werden aber auch solche Reformen nicht durchzusetzen sein. Es geht um die Vereinbarkeit von Werten und um die Erleichterungen von Wertübergängen. Wir brauchen nicht nur dazu Sozialcharaktere von einer neuen inneren Flexibilität, sondern auch Strukturen, die den Übergang von erzwungener Passivität zu Aktivitätschancen ermöglichen.
Was geschieht, wenn uns die Übergänge fehlen? Wenn Werte nur gleichgültig nebeneinander stehen wie im Falle von ehrenamtlicher Tätigkeit? Ehrenamtlichkeit steht neben Professionalität, gesellschaftliches Engagement neben offizieller Politik.
Die Dominanz der Professionalität läßt sich am Beispiel der Verberuflichung der öffentlichen Meinung verdeutlichen. Zur Kritik am Funktionieren der öffentlichen Einrichtungen sind hierzulande nur die ausgewiesenen Berufsmenschen zugelassen. Es ist, als ob die Erfahrung und die Fähigkeit, in der Welt halbwegs zivilisiert und zugleich selbstbewußt umzugehen, hierzulande nach wie vor ganz in der Berufskleidung hängen. Was sind die Bürgerinnen und Bürger jenseits ihrer Werkbänke und Büros? Wenn die Fähigkeit zum Aktivbürger bei den Bundesdeutschen solchermaßen an die qualifizierte Arbeit gebunden ist, wenn ihre wahre Sozialität die berufliche ist, kann auch nur der durch Beruf Verantwortliche verantwortlich zur öffentlichen Meinung beitragen.
Selbstverständlich läßt sich diese Problematik auch am Beispiel der Pflegedienste diskutieren. Ehrenamtliche Helferinnen und Helfer sind unentbehrlich für die Wohlfahrtsverbände, ohne sie ließe sich der Pflegebetrieb nicht aufrecht erhalten. Gleichwohl sind Professionelle und Ehrenamtliche nicht gleichberechtigt. Ihre Hilfe ist sehr wohl willkommen, aber an Entscheidungen partizipieren sie nur in seltenen Fällen. Es gibt ein starkes Einflußgefälle, das sich nicht auf die "klassische" Problematik von ressourcenverteilendem Staat und resourcenabhängigen Wohlfahrtseinrichtungen zurückführen läßt. Der Konflikt liegt nicht in der vertikalen, sondern der horizontalen Dimension.
Die Definitionsmacht und die Macht der gesellschaftlichen "Institution der Professionalität" führt zur Entwertung ehrenamtlichen Engagements. Selbst wenn man nicht so weit gehen will, um von der Entmündigung durch Experten (Illich) zu sprechen, wird man nicht leugnen können, daß die Institution der Professionalität einen erheblichen Machtvorsprung vor der Ehrenamtlichkeit sichert. Ehrenamtliches Engagement, das gegenüber Professionalität aufgewertet werden soll, muß mit Partizipationsrechten und entsprechenden Ressourcen ausgestattet sein. Das öffentliche "Lob des Ehrenamtes" und Steuervergünstigungen sind keine geeigneten Maßnahmen zur Bewältigung der Übergangsproblematik. Die Chancen einer Aufwertung steigen erst dann, wenn ehrenamtliches Engagement rechtsstaatliche und sozialstaatliche Institutionen herausfordert, wenn der Sozialstaat angetastet wird, und die dahinter stehende Bürokratie. Und nicht weniger konfliktreich: die Aufgaben zwischen Ehrenamtlichen und Professionellen müßten neu verteilt werden.
Aufgrund dieser Überlegungen bin ich skeptisch, wenn man die Frage der Zivilgesellschaft oder des Dritten Sektors konzeptionell so anfaßt, wie es Jeremy Rifkin in seinem Buch "The end of work" getan hat. Rifkin beschreibt die Funktionen des dritten Sektors folgendermaßen:
Der Dritte Sektor verkörpert eine alternative Vision zum utilitaristischen Ethos des Marktes, er ist der Gegenpol zum Materialismus, der den Industrialismus des 20. Jahrhunderts so bestimmt hat. Ökonomie und Staat sind bestimmt und motiviert von materiellem Gewinn bzw. bürokratischer Rationalität, der Dritte Sektor von Dienstleistungen für andere und sozialer Sicherheit.
Auffallend ist die Dichotomie von Markt und Staat auf der einen Seite und ziviler Gesellschaft auf der anderen. Hier die eigentliche Gesellschaft der unverstellten Kommunikation, der spontanen direkten Beziehung, nicht deterministisch, mit einem Wort, die "Lebenswelt". Dort hingegen die Welt der Herrschaft, der Institutionen, die deterministische, die Bürokratie können wir auch sagen. Dieses Verständnis von Gesellschaft, diese Zweiteilung, läßt Gesellschaft heute in den westlichen Wohlfahrtsstaaten überhaupt nicht analysieren. Denn Gesellschaft ist nicht eine Sache die da ist, sondern sie ist ein Konstrukt, ein relativ modernes Konstrukt. Ohne Institutionen und ohne ihre rechnerische Kategorisierung können wir eigentlich heute die Gesellschaft nicht begreifen.
Der Begriff des Sozialen, der sozialen Gerechtigkeit, läßt sich in europäischer bzw. deutscher Tradition nicht von der Sozialstaatstradition trennen. Und damit auch nicht die Frage nach sozialer Nachhaltigkeit. Deshalb ist die Übertragung der amerikanischen Diskussion um den Dritten Sektor, die keinen vergleichbaren Sozialstaat kennt, auf deutsche bzw. europäische Verhältnisse wenig erfolgversprechend .
Aus diesem Grunde ist es eine noch schwieriger zu beantwortende Frage, was reichere Länder von den ärmeren lernen können. Reichere Länder sind nicht mehr mit den westlichen Industrienationen gleichzusetzen, die "Dritte Welt" oder die "Entwicklungsländer" gibt es nicht mehr, man vergleiche nur die unterschiedliche Entwicklung in Korea und Ghana. Zum anderen ist die Gleichsetzung von ärmeren Ländern gleich starker soziale Struktur irreführend, wie etwa der Blick auf die Entwicklung Südafrikas oder Indonesiens zeigt .
Eine Strategie der Entkoppelung ist fragwürdig. Eine Entkoppelung zwischen professionals und ehrenamtlicher Tätigkeit geht zu Lasten letzterer. Ein Dritter Sektor, der sich auf diese Logik gründen würde, würde neben dem Ersten und Zweiten Sektor ein ähnliches Schicksal erleiden. Für die Grundsicherung sähe es nicht viel anders aus. Deshalb müßte es darum gehen, Übergänge zu schaffen, d. h. die Trennung von Arbeitssektoren und Nicht-Arbeitssektoren aufzuheben. Bei Übergängen käme es darauf an, eine andere Verteilung der Arbeit mit modernen Mitteln anzustreben, um erzwungene Passivität in Aktivität umzuwandeln. Wert-Übergänge müssen in irreführende Opposition von "Wettbewerb" und "Sozialer Gerechtigkeit" aufheben, und statt dessen Wettbewerb und Leistung sozial gerecht gestalten.
Aus den Problemen, die mit der Verwirklichung von Alternativen zur Erwerbsarbeit zusammenhängen (diese Alternativen sind Antworten auf das Problem sozialer Nachhaltigkeit), lassen sich Kriterien und Maßstäbe für eine (neue) Politik gewinnen, die die Beschäftigungschancen tatsächlich nutzen will.
Allgemein formuliert: Es gibt einen Modernisierungsbedarf für die Beschäftigungspolitik. Zum einen betrifft er die Wahl des richtigen Maßstabs. Eine nationale Ausrichtung von Beschäftigungspolitik bleibt zusehends hinter den durchschnittlichen Effizienz- und Effektivitätserwartungen zurück. Deshalb hat der DGB gefordert, die regionale Strukturpolitik weiter zu entwickeln, um damit der Tatsache Rechnung zu tragen, daß die Regionen durch den Globalisierungsprozeß strategisch aufgewertet worden sind. Regionen werden zu Akteuren, die miteinander direkt in Konkurrenz treten. Nationale Steuerungskonzepte müssen deshalb variiert werden, um für die Feinsteuerung der Wirtschaftsprozesse in den Regionen soziale Zeit und politischen Raum zu schaffen. Urbane Regionen mit starkem finanziellen Sektor und von globaler informations- und kulturindustrieller Prägung bedürfen einer anderen Politik als Regionen, die dezentraler strukturiert sind und ein breites Industriespektrum besitzen.
Gleichwohl werden Regionen der Globalisierung nicht ihre äußeren Grenzen aufzeigen können, ebensowenig wie sie die vermeintliche Logik der Globalisierung nun exekutieren. Nicht der Gegensatz zwischen der Abschwächung territorialer Bindungen und Fortdauer überkommener territorialer Ordnungen ist wahrscheinlich, sondern Prozesse der Verknüpfung in den Zentren wachsender Globalisierung in einem schrumpfenden Sektor mit der Transformation industrieller in soziale, hochtechnologische und kulturelle Dienstleistungsgesellschaften.
Eine innovative Wirtschaftspolitik muß die Regionen mit den Fähigkeiten zur Selbststeuerung stärken. Im Unterschied zur alten regionalen Spezialisierung - z. B. Schneidwaren in Solingen oder Verlage in Dresden - müssen heute viele Faktoren zusammenkommen und in einen Dynamik erzeugenden Zusammenhang gebracht werden. Es geht dabei nicht nur um Forschung, Entwicklung, Technologietransfer, regionale Arbeitsförderung und Bildung, sondern auch um Design, Marktforschung und Werbung, um Managementberatung und Finanzdienstleistungen .
Entscheidend ist, daß eine Modernisierung der Wirtschaftspolitik im weiten Sinne des Begriffes sich insbesondere des Problems der Handlungsebenen zu stellen hat. Die alte Differenzierung nach lokalem bzw. regionalem Wirtschaften, nationalem und transnationalem Handeln trifft die Probleme nicht mehr und erfüllt die Anforderungen nicht mehr. Auch hier geht es, freilich im übertragenen Sinne, um Übergänge, um die Verständigung über die Wahl des geeigneten Maßstabes.
Eine Modernisierungspolitik für soziale Nachhaltigkeit muß aber auch die Fragen der Mentalitäten viel stärker als bisher berücksichtigen. Soziale und ökologische Reformen, wie sie der DGB anstrebt, bedürfen des Aufbaus einer Kreislaufwirtschaft und einer sozial-ökologischen Umgestaltung des Steuer- und Abgabensystems. Aber umsetzbar wird ein solcher Ansatz nur, wenn er die Einstellungen und Verhaltensweisen der Bürgerinnen und Bürger tatsächlich einbezieht. Das läßt sich am Beispiel von verkehrs-ökologischen Konzepten demonstrieren.
Man kann die derzeitigen verkehrs-ökologischen Konzepte und Entwicklungen in ein Spektrum umweltpolitischer Handlungstypen einordnen. Es reicht von simpler Gefahrenabwehr, bei der staatliches Handeln individuelle Rechte einschränkt, um Schlimmeres zu verhindern, über nachsorgende Strategien, wie die Reparatur und Kompensationsmaßnahmen für nichtverhinderte Umweltschäden aus dem Produktionsprozeß und dem Gebrauch der Produkte (z. B. spezielle Zulagen für lärmintensive Arbeitsplätze oder Lärmschutzwälle für geplagte Anwohner), bis hin zu präventiven Umweltschutz.
Hier soll nun von mit präventivem Umweltschutz die Rede sein. Er kann einmal als ökologische Modernisierung auftreten, bei der die Prozesse und Produkte als solche durch technische Innovationen umweltverträglicher gestaltet werden (Beispiel: emissions- und lärmärmere Motoren) und er kann als strukturelle Ökologisierung auftreten, die umweltunverträgliche Formen von Produktion und Konsum durch ökologisch verträgliche ersetzt. Zum Beispiel integrierte, vernetzte Verkehrsstrukturen, die Mobilität in der Gesellschaft nicht mehr einlinig auf die Weiterentwicklung des motorisierten Individualverkehrs orientieren, sondern etwa in veränderten Raum-Zeit-Kategorien, anderen Siedlungsstrukturen usw. denken.
Ökologische Modernisierung und strukturelle Ökologisierung erfordern unterschiedliche Politiken. Bei der ersteren werden weder kulturelle Verhaltensweisen thematisiert, noch ein reflexiver Wandel der Denk- und Verhaltensweisen angestrebt, sondern umweltverträglicheres Verhalten durch staatliche Maßnahmen (Gesetze, Verordnungen, Verhaltensincentives) angesteuert. Das könnte zu einer öffentlichen Verkehrspolitik führen, die die Benutzung von öffentlichen Personen- und Nahverkehrsmitteln günstiger erscheinen lassen als die des Automobils.
Eine strukturelle Ökologisierung ist hingegen weitreichender. Strukturelle Ökologisierung will mit Hilfe integrierter Verkehrssysteme den Vorrang des Individualfahrzeugs infrage stellen, sie faßt individuelle Mobilität als eine Dienstleistung auf, die je nach Umgebungsbedingungen mit sehr unterschiedlichen Formen des Transports vom Ort A zum Ort B befriedigt werden kann. Ökologisierung bemißt sich demnach an einer Reduzierung des Niveaus von individueller Motorisierung und an der Durchsetzung intelligenter Basisinnovationen, die die vorhandenen Mobilitätserfordernisse auf eine Weise befriedigen, die die geringstmögliche Umweltbelastung mit den verständlichen Komfortbedürfnissen und angemessenen Zeitspannen verbinden.
Die kulturelle Dimension des Problems wird erst anhand der Widerstände gegen an und für sich rationale Konzepte deutlich. Zum einen widerständliche subjektive Dispositionen: das Auto ist eben nicht nur Transportmittel von A nach B, sondern Prestige- und Statussymbol. Zum anderen stehen die Wachstumsinteressen einer Branche dagegen, die den Umstieg auf andere ökologisch verträglichere Verkehrssysteme nur in Zeitlupenschritten bewältigen kann. Schließlich kommen die widersprüchlichen Interessen der Arbeitnehmer als Produzenten und Konsumenten, die sie zugleich zu Verursachern und Betroffenen der Verkehrslawine werden lassen, hinzu .
Bei beiden Konzepten, dem der traditionellen Politikvorstellung der ökologischen Modernisierung oder dem einem neueren Politikverständnis folgenden Konzept der strukturellen Ökologisierung steht die Problematik der Wert-Übergänge im Zentrum. Er ist zu einem Kriterium politischen Erfolgs geworden: wer sie vernachlässigt, scheitert. Strukturelle Ökologisierung stellt zweifellos höhere Anforderungen an einen Wandel von Denken und Verhalten, sie faßt diesen Wandel als reflexiven Prozeß auf, steht darin ganz in der Tradition der Aufklärung. Es ist zweifellos das zivilgesellschaftliche beider Konzepte. Schwierigkeiten dieses Ansatzes liegen jedoch auf der Hand: Es müßte ja nicht nur darum gehen, die Bürgerinnen und Bürger dazu zu bewegen, ihre Einstellung zur Umwelt zu verändern, sondern ihre Modernistätserfahrung "Mobilität", und damit "Freiheit", zu reflektieren. Dies hätte langfristige Lernprozesse zur Konsequenz (z. B. Langsamkeit) die jedoch mit einer Dynamik konkurrieren müßte, die auf der Linie erfolgreicher Modernisierungsprozesse liegt.
Der Verhaltenswandel, den ökologische Modernisierung anstrebt, ist mit Blick auf die Rolle, die Bürgerinnen und Bürger darin einzunehmen haben, weniger anspruchsvoll. Hier geht es weniger um die Initiierung eines reflexiven Prozesses, sondern um die Nutzung formatierter Einstellungen, diejenigen kalkulierender Individuen, und an ihrer vitalen Interessen. Ein teilweiser Umstieg vom Automobil zum öffentlichen Personennahverkehr ist dann attraktiv, wenn er zeitsparender, kostengünstiger und komfortabler wäre. Aber zum einen steht in den Sternen, ob dies finanzierbar und organisatorisch lösbar wäre. Zum anderen ist diese Verhaltenssteuerung aus zivilgesellschaftlicher Sicht problematisch.
Die Abhängigkeit ökologischer Denkens- und Verhaltensweisen von staatlichen Anreizen bestünde fort. Die Geschichte von Modernisierungsprozessen in Deutschland läßt es jedoch wahrscheinlich erscheinen, daß eine ökologische Reform auf dem Wege ökologischer Modernisierung fortgeführt wird.
Der Sozialstaat kann nur einen begrenzten, aber deshalb nicht unerheblichen Beitrag zur Beschäftigung leisten. Marktwirtschaften sind immer auch Arbeitsmarktgesellschaften und diese implizieren das Risiko, den Arbeitsplatz verlieren zu können. Deshalb muß der Sozialstaat die Grundfunktion erfüllen, einen Schutz gegen die Arbeitsmarktrisiken zu bieten. Gegenwärtig steht der Sozialstaat jedoch von drei Seiten unter Druck:
Trotz dieses Druckes müssen die Arbeitsmarktverwaltungen auch zukünftig ihre Schutzaufgaben erfüllen können. Es ist elementar, daß auf dem Wege der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Armut und Not von den Betroffenen abgewendet und die sozialen Sicherungssysteme auf eine tragfähige Grundlage gestellt werden. Es geht aber auch um eine bessere Arbeitsvermittlung, mehr Arbeitsanreize. Es geht um die Überwindung der Abhängigkeit der Arbeitslosen von sozialstaatlichen Transfers, um die Stärkung ihres Selbstbewußtseins, um geringere Kosten, um mehr Zustimmung in der Bevölkerung für eine aktive Arbeitsmarktpolitik. Mit einem Wort, neben das traditionelle Schutzprinzip muß das Prinzip der Aktivierung treten.
Aktivierung hat verschiedene Aspekte. Sie umfaßt zum einen eine "aktivierte Verwaltung", zum anderen aber, in Anlehnung an die Diskussionen um eine "Politik der Lebensstile", durch fördernde Institutionen abgestützte "Aktivierungsstile" für Arbeitsuchende.
Eine "aktivierte Verwaltung" wird in vielen lokalen Projekten schon praktiziert. In der Arbeitsmarktregion "Kreis Viersen/Stadt Krefeld" hat man beispielsweise dazu eigens eine "Zentralstelle für Beschäftigungsförderung" eingerichtet, die Bildungs- und Qualifizierungsprojekte bis hin zu "Einzelumschulungen" durchführte, ABM gewährte, ein Informations- und Beratungssystem für Sozialhilfeempfänger ("Hilfe zur Arbeit") schuf und Lohnkostenzuschüsse aus Sozialhilfeleistungen an Arbeitgeber gewährte. Insbesondere an schwer vermittelbare Personen wie Langzeitarbeitslose, BerufsrückkehrerInnen, Ältere, Ausländer, Behinderte wendet sich die START-Zeitarbeit NRW GmbH . Die Leiharbeitnehmer erhalten die Chance, für einen längeren Zeitraum eine Beschäftigung zu finden, mit einem Arbeitsentgelt in Höhe des Tarifs des Entleihbetriebes, und unter besonderer Berücksichtigung ihrer fachlichen Eignung und ihrer sozialen Kompetenzen. Die Unternehmen können mit sozialverträglicher Zeitarbeit kurzfristige Personalengpässe überbrücken, insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen, die nicht über eine eigene Personalabteilung verfügen, hat sich die Personalauswahl dieser Zeitarbeitsfirma als effektiv und kostensparend herausgestellt.
Eine aktivierte Verwaltung bedeutet generell, daß die Arbeitsmarktpolitik stärker kommunalisiert werden muß:
Eine aktivierte Arbeitsverwaltung braucht insgesamt mehr kommunale Mittel. Eine realistische Möglichkeit stellt die Verzahnung von Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik dar. Dazu muß der Konsens von Kommune und örtlicher Wirtschaft hergestellt werden.
Die Modernisierung der Arbeitsmarktpolitik muß aber noch weiter gehen. Eine bloße Verwaltungsreform verfehlt das Legitimationsproblem. Eine aktivierte Verwaltung, die nur auf mehr Rationalität von Strukturen setzte, könnte den Wertübergang nicht hinreichend deutlich machen. Initiiert werden müssen durch fördernde Institutionen abgestützte "Aktivierungsstile" für Arbeitsuchende. Anders formuliert, die genannten Reformen würden noch nicht den erforderlichen kommunalen "Sozialkontrakt" in sinnvoller Weise zu erneuern. Hilfeleistungen des Gemeinwesens müssen auch in eine Balance mit der Bereitschaft zu eigenverantwortlicher Selbsthilfe auf seiten der Empfänger gebracht und das Hilfesystem im Sinne einer Gewährleistung von Chancen auf aktive Teilhabe umgestaltet werden. Ein grundlegender Orientierungswechsel erscheint angezeigt. Die Aufgabe des Sozialstaates ist demnach nicht die umstandslose Sicherung von Einkommen und sozialen Leistungen, sondern die Herstellung von Arbeitsbereitschaft, Arbeitsfähigkeit und Arbeitsgelegenheit. Auch sozialstaatlich garantiertes Transfereinkommen wie die Sozialhilfe sollte, sofern die Betroffenen arbeitsfähig sind, an die Bereitschaft zum Einsatz der eigenen Arbeitskraft gebunden werden, nicht so sehr um durch Zwangskonzepte vom Bezug dieser Leistungen abzuschrecken, sondern um Menschen aktiv zu halten, sie damit zu qualifizieren und schließlich um die zunehmend in Frage gestellte gesellschaftliche Akzeptanz für die Hilfe wieder dauerhaft zu sichern.
Dabei geht es nicht um Zwangsmaßnahmen, sondern um Fairneß. Fair ist, ein Gleichgewicht von "Fördern" und "Fordern" herzustellen. Nur wenn wirkliche Chancen vermittelt werden, kann im Gegenzug Kooperation mit Wirkung auf seiten der Hilfeempfänger erwartet werden. Dazu ist eine vernünftige Förderwegplanung erforderlich, ein hinreichend individualisiertes Verfahren der Beratung und des Coachings und die "Produktion" personenbezogener sozialer Dienstleistungen. Dabei ist zu beachten, daß Dienstleistungen bilaterale Produkte sind, bei denen die "Klienten" bzw. "Kunden" als Co-Produzenten einbezogen sein müssen.
Das Ziel heißt "Beschäftigungsfähigkeit". Ließe es sich erreichen, so würde die Rolle von Arbeitslosen und Sozialhilfeempfängern als Bürgerinnen oder Bürgern erweitert und gestärkt. Beschäftigungsfähigkeit ist nicht schlicht durch eine einmal abgeschlossene Berufsausbildung und eine einmal angetretene Stelle gegeben, sondern dynamisch immer wieder zu erneuern. Damit ist allerdings nicht nur der einzelne Arbeitnehmer angesprochen, sondern das gesamte Arbeits- und Lebensumfeld, das lernfreundlich und veränderungsoffen, mit einem Wort: aktivierend zu gestalten ist. Dies betrifft Unternehmen, die Tarifparteien und auch in gewissem Sinne die Kommune, die durch eine gezielte Gestaltung der entsprechenden Infrastruktur Anreize und Gebote zur beruflichen Weiterbildung stärken kann.
Die Modernisierung der Beschäftigungspolitik hat nur Erfolgsaussichten, wenn sie beide Aspekte, eine aktivierte Verwaltung als auch Aktivierungsstile für Arbeitssuchende umfassen würde. Der entscheidende politische Impetus liegt in dem Angebot, denjenigen, die bislang zur Passivität verurteilt waren, "unter die Arme zu greifen". Dies greift ein zentrales zivilgesellschaftliches Motiv auf, nämlich die Aktivierung von Bürgerinnen und Bürgern. Sie müßten ihre Chancen nicht in einem falltiefen Risikoraum suchen, sondern ihr Bestreben, ihr Leben in die Hand zu nehmen, würde durch sozialstaatliche Arrangements unterstützt. Arbeitsmarktrisiken ließen sich grundsätzlich besser bewältigen. Es geht um krisenfeste Aktivierungsstrukturen.
Soziale Nachhaltigkeit erfordert, daß die Bürgerinnen und Bürger ihr Leben auf der Grundlage eines sicheren Einkommens und der sozialen Einbindung führen können. Die besten Aussichten dazu bietet nach wie vor die Erwerbsarbeit. Alternativen dazu (Grundsicherung, ehrenamtliche Tätigkeit, Tätigkeiten im Dritten Sektor) sind auf absehbare Zeit nicht realisierbar. Allerdings kann es dabei nicht um Erwerbsarbeit im Sinne der traditionellen Verteilung von Arbeit und Nicht-Arbeit gehen. Und es bedarf einer modernen Beschäftigungspolitik, die ganz anderen Gebrauch von Gestaltungsmöglichkeiten macht, als das bisher der Fall ist.
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