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Stand: 11.11.00
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Die Sechste Vertragsstaatenkonferenz: Bedeutung und allgemeiner Auftrag
Auf dem Klimagipfel in Den Haag (13.-24. November 2000) wird über zentrale Regelungen des Designs des internationalen Klimaschutzes in diesem Jahrhundert entschieden. Selbst für den Fall, daß das Kyoto-Abkommen nicht in Kraft treten sollte, werden vermutlich die Grundregeln für die verschiedenen Formen des Emissionshandels maßgeblich die Spielregeln für den internationalen Klimaschutz bestimmen. Vieles spricht dafür, daß die getroffenen Regelungen von einer Tragweite sein werden, die von ihrer langfristigen ökonomischen, sozialen und ökologischen Bedeutung her nur mit den Regeln der WTO bzw. des GATT (Welthandelsordnung) verglichen werden können.
Dabei stellt die in Den Haag stattfindende sechste Vertragsstaatenkonferenz (COP6) der Klimarahmenkonvention möglicherweise die letzte Chance dar, um die im Kyoto-Protokoll 1997 z.T. nicht eindeutig festgelegten Regelungen soweit zu konkretisieren und konsensfähig zu machen, daß dieses früh genug rechtskräftig werden kann. Denn damit letzteres geschieht, müssen nach Artikel 25 des Protokolls mindestens 55 Staaten (die mindestens 55 % der Industrieländer-Emissionen von 1990 repräsentieren) dieses Vertragswerk ratifiziert, d.h. rechtlich verbindlich anerkannt haben. Und die Zeit dazu wird knapp: Das Kyoto-Protokoll regelt die von den Industrieländern in der "Verpflichtungsperiode" 2008-2012 ausgestoßenen Treibhausgase. Wenn die notwendigen Ratifikationen nicht in den kommenden Monaten eingeleitet werden können, bleibt den Staaten zu wenig Zeit zur Umsetzung ihrer jeweiligen Pflichten. Denn in den meisten Industriestaaten steigen bislang die Emissionen weiter, anstatt - wie zugesagt - verringert zu werden.
Die aktuellen Rahmenbedingungen
Einige wichtige Entwicklungen haben in jüngster Zeit die Aussichten für den internationalen Klimaschutz verbessert. Dazu gehören:
Was die nationale Umsetzung in Industrieländern angeht, hat sich Deutschland hingegen - im internationalen Vergleich - mit seinem neuen Klimaschutzprogramm eine Vorreiterrolle gesichert. Das durch zu wenig Klimaschutzmaßnahmen in der letzten Legislaturperiode nur noch schwer verwirklichbare Selbstverpflichtungsziel (minus 25 % CO2 bis 2005 gegenüber 1990) rückt immerhin wieder in erreichbare Nähe. Vor allem im Verkehrsbereich sind allerdings noch weitere Nachbesserungen nötig.
Die Hauptstreitpunkte und Forderungen von GERMANWATCH
Beim Klimagipfel in Den Haag soll über das Design des internationalen Klimaschutzes entschieden werden. Aufbauend auf den Regeln für Emissionshandel, Joint Implementation und Clean Development Mechanism (CDM) wird - als Rahmensetzung für und Ergänzung zu Klimaschutzmaßnahmen in den einzelnen Ländern (zunächst Industriestaaten) - ein System des internationalen Emissionshandels errichtet. Dieses Grundsystem - einschließlich der damit verbundenen Berichtspflichten - wird aller Voraussicht nach in den kommenden Jahrzehnten die Grundlage für immer weiterreichende Klimaschutzverpflichtungen sein. (Dies wird wohl auch für den Fall gelten, daß das Kyoto-Abkommen nicht, wie geplant, im Jahr 2002 in Kraft tritt.)
Der Emissionshandel bringt - aus rein ökonomischen Gründen - viele neue Akteure ins Spiel. Diese wollen mit den drei Kyoto-Mechanismen Geld verdienen, Klimaschutz ist für sie allenfalls ein sekundäres Interesse. Generell gilt: Es ist sehr erwünscht, daß möglichst viele Akteure ein ökonomisches Interesse an Klimaschutz haben. Aber es gilt auch: sobald die Akteure nicht mehr von ihrem Klimaschutzinteresse geleitet werden, müssen die Regeln für den internationalen Emissionshandel Umweltintegrität gewährleisten. Es dürfen keine Schlupflöcher ins System eingebaut sein, die die Integrität des Abkommens in großem Ausmaß untergraben.
Es kann nicht erwartet werden, daß von Beginn an ein perfektes System des internationalen Klimaschutzes entsteht. Um die sicher widersprüchlich ausfallenden Ergebnisse von Den Haag beurteilen zu können, sollte man folgende Kriterien zugrunde legen.
Menschliche Aktivitäten können nicht nur den Ausstoß von Treibhausgasen bewirken, sondern auch das Gegenteil, wenn sogenannte CO2-Senken geschaffen werden. So wird z.B. durch das Anlegen von Wäldern CO2 im Holz der Bäume gespeichert. Jeder am Klimaschutz Interessierte wird es begrüßen, wenn weniger Wälder gerodet und mehr artenreiche Wälder angelegt werden. Problematisch ist allerdings, daß gemäß Kyoto-Protokoll prinzipiell Waldschutzaktivitäten gegen Emissionsminderungen gegengerechnet werden können. Wer mehr Waldschutz betreibt, muß weniger Emissionen reduzieren. Und hier beginnen die Probleme. Es kann durchaus sein, daß diese Anrechenmethoden unseriös ausgestaltet werden, so daß dem Klima nur auf dem Papier, nicht aber in Wirklichkeit gedient ist.
So ist wissenschaftlich nicht gesichert, wieviel CO2 von Wäldern (gerade auch im Erdboden) gebunden wird. Bei höheren Temperaturen können sie in vielen Regionen der Welt sogar wieder zu Nettoemissionsquellen werden.
Unklar ist, wie gesichert werden kann, daß der Kohlenstoff dauerhaft in Wäldern gebunden bleibt. Was passiert bei Waldbränden? Bleiben die Anrechnungen auf dem Papier bestehen, obwohl die Wälder abgebrannt sind?
Wie kann verhindert werden, daß im Namen des Klimaschutzes Wälder, die eine wichtige Rolle für die lokale Bevölkerung und für den Erhalt der Artenvielfalt spielen, durch schnellwachsende und lebensfeindliche Plantagen - etwa Eukalyptus - ersetzt werden?
GERMANWATCH wird jedes Ergebnis von Den Haag als Mißerfolg betrachten, das nicht sicherstellt, daß die Klimaschutzziele ganz überwiegend durch Emissionsreduktionen - und eben nicht durch Senken - erreicht werden. (Dies gilt entsprechend für den projektbasierten Emissionshandel (CDM und Joint Implementation, s.u.).
Haftung / Sanktionen (Liability / Non-Compliance Mechanismus, Art. 18)
Ein wichtiges Mittel um zu erreichen, daß die Vereinbarungen tatsächlich umgesetzt werden, sind Sanktionen und Hilfsmaßnahmen für Staaten, die ihre Pflichten nicht erfüllen. Die Geschichte der Klimarahmenkonvention hat gezeigt: ohne Strafe und Unterstützung kein ernsthafter Klimaschutz. So haben die meisten Industriestaaten das in Rio (rechtlich unverbindlich) gesetzte Ziel, ihre Emissionen bis zum Jahr 2000 auf das Niveau von 1990 zurückzuführen, nicht (oder eher zufällig) erreicht.
Deshalb ist zu klären, was passiert, wenn ein Land mehr Treibhausgase emittiert als ihm zugebilligt wurde. Das Kyoto-Protokoll muß Zähne (Binding Consequences) haben. Eine wirkungsvolle Möglichkeit könnte ein Non-Compliance Fonds sein. Zentrale Kriterien für einen wirkungsvollen Non-Compliance-Mechanismus sind für GERMANWATCH:
Im Rahmen des "Clean Development Mechanism" (CDM) soll es möglich sein, daß Industrieländer - oder Akteure aus diesen Ländern - Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern durchführen und sich die hierdurch eingesparten Emissionskontingente für ihre eigenen Emissionsverpflichtungen gutschreiben lassen. Dies kann bedeuten, daß mehr und effizientere Klimaschutztechnologien in Entwicklungsländer geliefert werden. Problematisch wird hier allerdings die Frage: handelt es sich um ein Projekt, das ohnehin durchgeführt worden wäre, oder um ein aus Klimaschutzgründen durchgeführtes zusätzliches ("Additionality") Projekt? Welches Referenzszenario ("Baseline") mit wieviel zu erwartendem technischen Fortschritt legt man zugrunde, um zu berechnen, wieviel weniger Klimaschutz das Investorland zuhause zu leisten hat? Wichtig ist hier jedenfalls die Einführung einer von vornherein bekannten, sich automatisch dynamisch anpassenden Baseline, um dem zu erwartenden technischen Fortschritt Rechnung zu tragen. Es muß verhindert werden, daß sich Industriestaaten den in Entwicklungsländerprojekten ohnehin widerspiegelnden technischen Fortschritt von den Klimaschutzpflichten zuhause abziehen können.
Der Einbezug von Senken ist bei CDM-Projekten ein ganz besonderes Problem. Da Entwicklungsländer keine Reduktionsverpflichtungen haben, könnte es möglich sein, an einer Stelle in einem CDM-Projekt Wälder zu pflanzen (und sich gutschreiben zu lassen), aber im großen Teil des Landes Riesenflächen an Regenwald abzuholzen. Und wie ist die Dauerhaftigkeit zu schützen in Ländern, in denen die Landrechte ungeklärt sind? Sollen Wälder gegen ihre indigenen Bewohner "geschützt" werden? Oder kann es passieren, daß diese plötzlich statt in langsam wachsenden Regenwäldern in schnell wachsenden Eukalyptusplantagen leben müssen? Wegen dieser ungeklärten Fragen sollten zumindest in der ersten Verpflichtungsperiode im Rahmen des CDM keine Senken zugelassen werden.
Falls die EU diese Position gegen den Druck vieler Industrieländer und vor allem der Entwicklungsländer, die im Rahmen des CDM kaum Technologieexport erwarten, nachgeben sollte, sind scharfe Kriterien (Artenvielfalt, öffentliche Beteiligung, Rechte der betroffenen Bevölkerung) sowie die Verpflichtung, daß sich die Gesamtwaldmenge des entsprechenden Landes nicht verringern darf, Mindestvorraussetzungen. Dies sollte nur dann in Erwägung gezogen werden, wenn diese beschränkte und qualifizierte Einbeziehung von Senken auf einer Positivliste für den CDM verankert wird, auf der alle besonders problematischen Technologien - Kernkraft, neue Kohlekraftwerke, große Wasserkraftwerke - ausgeschlossen werden.
GERMANWATCH fordert die deutsche Bundesregierung auf, sich in Den Haag öffentlich zu verpflichten, daß von deutscher Seite weder Senken- noch Atomkraftprojekte im Rahmen des CDM durchgeführt werden. Und zwar auch für den Fall, daß dies generell in Den Haag erlaubt werden sollte.
GERMANWATCH fordert zudem, daß nicht nur für CDM-Projekte sondern für alle drei Mechanismen (also auch für Joint Implementation und Emissions Trading) ein Teil der Erlöse für Anpassungsmaßnahmen der besonders vom Klimawandel betroffenen Staaten abgeführt wird. Dies kann außerdem gestaffelt werden, je nachdem welche Menge an gehandelten Kontingenten und Zertifikaten vom entsprechenden Industrieland genutzt wird. Wenn es nur 10 Prozent seiner Zielerfüllung durch die drei Mechanismen erreicht, kann die Abgabe sehr niedrig angesetzt sein. Bei 20 Prozent schon höher. Bei 30 Prozent .... Bei entsprechender Höhe der Abgabe könnte dies auch eine Alternative zur von der EU geforderten Mengenbegrenzung der Handelsmechanismen sein. Denn es würde ein sehr wirkungsvoller Anreiz gesetzt, möglichst viel durch Maßnahmen im eigenen Land zu erreichen. Die Entwicklungsländer könnten einen solchen Vorschlag möglicherweise leicht unterstützen. Er verbessert die Wettbewerbsfähigkeit des CDM (da auch bei Nutzung der anderen Mechanismen die bislang nur für den CDM vorgesehene Abgabe fällig würde); und die besonders gefährdeten Entwicklungsländer würden mehr Finanzmittel erhalten.
Die Befolgung der Verpflichtungen des Kyoto-Protokolls steht und fällt mit einem transparenten und wirksamen System der Verifikation, d.h. der Erfassung und Kontrolle der im Protokoll geregelten Treibhausgasemissionen. Dazu müssen starke Institutionen und Verfahren geschaffen werden, die die Berichte der Vertragsstaaten regelmäßig kritisch prüfen. Da dies in der ersten Verpflichtungsperiode von Beginn an - d.h. ab 2008 - fehlerfrei funktionieren muß, ist es notwendig, die relevanten Informationen wie auch die Verfahren in einer vorausgehenden Testphase auf ihre Solidität zu prüfen, so daß gegebenenfalls Vertragsstaaten, die ihren Berichtspflichten nicht nachkommen können, unterstützt werden, damit deren Einhaltung gewährleistet ist.
Im Rahmen dieser Berichtspflicht sollten die Staaten auch Politiken und Maßnahmen darlegen, mit denen sie den in Art. 3.2 des Protokolls festgeschriebenen "nachweisbaren Fortschritt" zu erreichen gedenken. Im Rahmen der Prüfung der Nationalberichte sollen diese Angaben von internationalen Institutionen daraufhin geprüft werden, wie effektiv die Politiken und Maßnahmen sind, um die Ziele des Protokolls zu erreichen.
Atomkraft im CDM und als Joint Implementation (JI - Art. 6)
Würde man es erlauben, daß der Export von Kernkraftwerken im Rahmen des CDM als Klimaschutzmaßnahme angerechnet werden kann, so hieße dies, den Teufel durch den Beelzebub auszutreiben. Die Regierungen können nicht erwarten, daß die Umweltverbände weltweit ein Klimaschutzabkommen unterstützen, das zum Atomexportabkommen mutiert. Schlimmer noch: Da die Technologien, für die es Zertifikate gibt, im Kyoto-Abkommen als "sustainable" bezeichnet werden, würde die Atomkraft dieses Gütesiegel erhalten. Damit würde die Bedeutung von Nachhaltigkeit oder Zukunftsfähigkeit aber untergraben. Eine Positivliste für im Rahmen des projektbasierten Handels mit Entwicklungsländern zugelassenen Technologien, wie von der EU vorgeschlagen, könnte diese Gefahr beseitigen.
GERMANWATCH unterstützt den Grundansatz der EU nach einer Positivliste, welche die Atomkraft, große Wasserkraftwerke und Kohlekraftwerke ausschließt. (Allerdings läßt die Liste der EU Kohle als Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen zu).
Rußland und andere osteuropäische Transformationsländer haben in Kyoto Emissionsverpflichtungen zugeteilt erhalten, die sie ohne zusätzliche Klimaschutzaktivitäten ohnehin unterschreiten. Das nicht aufgebrauchte Budget - die "heiße Luft" - kann dann im Rahmen des Emissionshandels verkauft werden, anderswo muß deswegen weniger Klimaschutz gemacht werden. Für die Industrieländer, die ihre Emissionsverpflichtung verfehlen, heißt das: sie können diese kostengünstig erreichen, indem sie bei den Transformationsländern "heiße Luft" einkaufen. Offensichtlich liegt hier einer der Fehler des in Kyoto vereinbarten Abkommens. Es gilt zu verhindern, daß diese "heiße Luft" in großem Ausmaß in den internationalen Emissionshandel kommt (vgl. Nächste Verpflichtungsperiode, s.u.).
Die Treibhausgasemissionen des internationalen Flugverkehrs nehmen rapide zu und drohen, die Hälfte der im Kioto-Protokoll beschlossenen Emissionsverringerungen zu kompensieren. Für diese Emissionen besteht bisher noch keine Verantwortlichkeit, sie sind noch keinem Staat zugeordnet (die sogenannte "Allokation" fand noch nicht statt). Folglich gibt es für sie keine quantitative Beschränkung im Kyoto-Protokoll. Da auf COP6 eine Vielzahl anderer Fragen geklärt werden müssen, steht die Behandlung der Emissionen aus dem internationalen Luft- und Seeverkehr dort trotz ihrer starken Zunahme nicht auf der Tagesordnung.
Um diesen Stillstand zu überwinden, sollten die Vertragsstaaten einen Zeitplan aufstellen, bis wann die Allokation zu entscheiden ist. Weiterhin sollten sie sich im Rahmen ihrer Aktivitäten bei der International Civil Aviation Organisation (ICAO) - der UN-Sonderorganisation für Zivilluftfahrt - dafür einsetzen, daß diese auf ihrer nächsten Vollversammlung im Herbst 2001 wirksame Maßnahmen (z.B. eine Emissionsabgabe für Flüge zwischen Industrieländern) beschließt. Die Europäische Union sollte diesen Prozeß unterstützen, indem sie vorher ankündigt, im Alleingang diese Abgabe einzuführen, falls ICAO keine wirksamen Fortschritte erzielt.
Falls tatsächlich Schlupflöcher in Den Haag beschlossen werden, die eigentlich eine Neuverhandlung des Kyoto-Protokolls bedeuten, sollte die EU darauf bestehen, daß die COP folgende Aufforderung an die ICAO-Vollversammlung richtet: "Die ICAO-Vollversammlung soll im Herbst 2001 eine dem Kyoto-Protokoll entsprechende Selbstverpflichtung für den internationalen Flugverkehr zwischen Industrieländern beschließen; alternativ kann sie auch eine entsprechende Lenkungsabgabe beschließen. Falls die ICAO keine entsprechenden Maßnahmen verabschiedet, wird die darauffolgende COP eigene Maßnahmen dazu beschließen."
Nächste Verpflichtungsperiode (Second Commitment Period)
Ausgesprochen wichtig ist, daß in Den Haag der Prozeß eingeleitet wird, in den nächsten Jahren zügig über die an das Jahr 2012 anschließende Verpflichtungsperiode zu verhandeln. Denn baldmöglichst sollte es zu solchen Reduktionsverpflichtungen kommen. Dies hätte mehrere Vorteile:
Erstens erhalten Industrie, Politik und VerbraucherInnen ein Signal: es geht weiter mit dem Klimaschutz.
Zweitens ließe sich so das Problem der "Hot Air" reduzieren. Rußland und die Ukraine wüßten genau, daß sie das nächste Mal ein ehrgeiziges Ziel zu erwarten haben. Das heißt, sie müßten sich ihre heiße Luft ansparen ("banken") - statt sie in den internationalen Emissionshandel zu bringen -, um ihre nächste Reduktionsverpflichtung erfüllen zu können.
Drittens würden Begrenzungsziele für zentrale Schwellenländer für die zweite Verpflichtungsperiode, die früh (etwa bis 2005) beschlossen werden, es den USA sehr erleichtern, das Kyoto-Abkommen zu ratifizieren.
Darüberhinaus sollte in Den Haag ein Prozeß implementiert werden, damit in den nächsten Jahren entschieden wird, welche Risiken des globalen Klimawandels in Kauf genommen werden und welche - nach Artikel 2 der Konvention - als zu gefährlich eingestuft werden. Dies würde eine Festlegung der Gesamtmenge an Treibhausgasemissionen bedeuten, die in diesem Jahrhundert noch ausgestoßen werden dürfen.
An diesen Kriterien und Knackpunkten wird GERMANWATCH den Erfolg oder Mißerfolg von Den Haag messen.
Die Vorgeschichte: von Rio bis Kyoto
Ein zentrales Ergebnis des Erdgipfels
in Rio de Janeiro 1992 war die Unterzeichnung der Klimarahmenkonvention
(Framework Convention on Climate Change, FCCC) durch über 150
Länder. Der Klimagipfel 1995 in Berlin, d.h. die erste Vertragsstaatenkonferenz
(Conference of the Parties, COP) der Klimarahmenkonvention, beschloß
dann die Erarbeitung eines Zusatzprotokolls mit konkreten Verpflichtungen
für Industrieländer ("Berliner Mandat"). Dieses Protokoll wurde
Ende 1997 in Kyoto auf der COP 3 verabschiedet. Es sieht u.a. vor, den
jährlichen Treibhausgas-Ausstoß der Industrieländer bis
zum Zeitraum von 2008-2012 um durchschnittlich 5,2 % gegenüber 1990
zu reduzieren (näheres siehe folgender Kasten).
Das vorliegende Briefing Paper wird ständig aktualisiert.
Für weitere Infos zur COP6 empfehlen wir: