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Beitrag von Manfred Treber im Rundbrief III/97 des Forum Umwelt & Entwicklung
Die Stunde der Wahrheit naht: Beim Klimagipfel in Kioto im Dezember wird sich zeigen, ob die Industrieländer zu ihrer Verantwortung für den Klimaschutz stehen und rechtlich verbindliche Reduktionsziele für Treibhausgasemissionen zustimmen, oder ob uns die internationale Staatengemeinschaft mit der Klimarahmenkonvention (KRK) einmal mehr einen Papiertiger beschert hat. In den letzten Wochen vor dem Gipfel wird zwischen Washington und Kioto noch einmal hektisch taktiert und geklüngelt. Manfred Treber berichtet über den Stand der Dinge.
Ursprünglich solllte es bereits auf der ersten Vertragsstaatenkonferenz im März/April 1995 in Berlin zu einem ersten Abschluß über rechtlich verbindliche Reduktionsziele der Industrieländer (im Slang der KRK: Annex I-Länder) kommen. Doch die Bremser bauten mit dem Argument, die Gefährdung durch die Klimaänderung sei wissenschaftlich nicht eindeutig belegt, unüberwindbare Hindernisse auf. Man mußte froh sein, daß in letzter Minute gerade noch Einigung über das sog. Berliner Mandat erzielt werden konnte. Dieses Mandat besagt, daß innerhalb von zwei Jahren ein Protokoll (oder ein ähnliches Übereinkommen) verabschiedet werden soll, das Reduktionsziele für Industrieländer für den Zeitraum nach 2000 festlegt, jedoch keine weiteren Verpflichtungen für Entwicklungsländer beinhaltet. Zur Vorbereitung dieses Abkommens wurde die Ad hoc Gruppe zum Berliner Mandat (AGBM) etabliert, die im Oktober 1997 zum achten Mal tagt.
Bei den AGBM-Verhandlungen kam wenig Substantielles heraus. Zumindest aber gaben bei der zweiten Vertragsstaatenkonferenz im Juli 1996 in Genf die Minister den Forschungsergebnisse der UN-Klimawissenschaftler ihren offiziellen stamp of approval, wodurch all denen, die eine Klimaveränderung mit negativen Folgen strikt ableugnen, der Wind aus den Segeln genommen war und endlich den Verhandlungen um das eigentliche Protokoll nichts mehr im Wege stand.
Doch wer verhandelt eigentlich? Wer hat offizielle oder inoffizielle Macht? Wer sind die grauen (oder grünen) Eminenzen im Hintergrund?
Die Delegationen
Die Vertragsstaatenkonferenzen und die dazwischen stattfindenden Verhandlungsrunden sind Regierungskonferenzen, deshalb sind die von den Regierungen benannten Delegierten formal die „Hauptdarsteller". Bei fast 170 Vertragsstaaten ist es schon aus Zeitgründen nicht handhabbar, daß jeder Staat einzeln seine Position zu jedem Detail kundtut. Deshalb haben sich Gruppen von Staaten gebildet, die (mehr oder minder) mit einer Stimme reden. Die Europäische Union ist einer der wichtigsten dieser Zusammenschlüsse. Die EU ist zudem die einzige Stimme mit Gewicht, die sich offensiv für Klimaschutz und für die Verschärfung der von den Industrieländern eingegangenen Verpflichtungen ausspricht. Seit März 1997 liegt zudem ein abgestimmter EU-Vorschlag für das Ausmaß der Reduktion von Treibhausgasen für Industrieländer vor: Minus 15 Prozent bis 2010 für die Treibhausgase Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4) und Lachgas (N2O) zusammengenommen. Im Juni 1997 einigte man sich außerdem auf das Zwischenziel minus 7,5 Prozent bis 2005.
Die nächste große Gruppe ist die „G77 und China", die Entwicklungsländer, wozu auch die Schwellenländer (z.B. Südkorea) zählen. Diese Gruppe aus etwa 130 Staaten ist sehr heterogen: Sie reicht von AOSIS bis OPEC. Der AOSIS, der Allianz kleiner Inselstaaten, steht in absehbarer Zeit das Wasser bis zum Halse, weshalb sie schon vor Berlin 1995 einen Prokollentwurf vorgelegt: eine 20-prozentige Reduktion der CO2-Emissionen der Industrieländer bis 2005 gegenüber dem Niveau von 1990. Die OPEC-Länder sehen den Erdölexport als Haupteinkommensquelle gefährdet und tun deshalb - mit Hilfe amerikanischer Topanwälte - alles, um den Prozeß zu verschleppen. Aus diesem Grund ist eine Position der G77 und China immer nur allgemein formuliert und kann keine neuen Entwicklungen initiieren.
Die potenteste Gruppe wäre JUSCANZ (Japan, USA, Kanada, Australien und Neuseeland) - wenn sie mit einer Stimme auftreten würde. Doch JUSCANZ ist virtuell - jeder spricht für sich. Gemeinsam sind ihnen drei Dinge: sie lehnen fordernde Positionen, wie sie etwa durch AOSIS oder die EU vorgetragen werden, ab, sie vermeiden es, sich auf Reduktionsziele festzulegen, und sie haben eine Vorliebe für Maßnahmen wie handelbare Emissionsrechte oder Joint Implementation. Diese Positionen sind zum einem in der weitgehend ökonomistischen JUSCANZ-Betrachtungsweise der Welt begründet, zum anderen in der Tatsache, daß sie damit zu Hause die geringsten Änderungen durchführen müßten.
Die vereinbarten Reduktionen würden
überwiegend in Drittländern erbracht. Als hätten die Apologeten
dieser Weltanschauung nicht verstanden, daß der American way of life
(der ja nicht nur in den USA, sondern auch in Europa, Japan und Australien
praktiziert wird) die Ursache für das Klimaproblem ist und daß
an dieser Ursache angesetzt werden muß, um dieses Problem anzugehen.
Die Emissionsbilanz in Drittländern etwas zu verbessern, bedeutet
lediglich, daß diese nur später das Emissionsniveau des American
way of life erreichen, wenn sich das Vorbild nicht ändert.
Anfang Oktober hat Japan doch noch
einen Protokollentwurf vorgelegt, der für CO2, CH4 und N20 eine Reduktion
von 5 Prozent zwischen 2008 und 2012 vorssieht und - als ob diese jämmerlichen
Zahlen nicht genug wären - eine „Flexibilitätsklausel" umfaßt,
wodurch jedes Reduktionsziel nochmals um zwei Prozent verhandelbar wird.
Die USA machen es bis zur letzten Minute spannend: Präsident Clinton
hält schöne Reden für den Klimaschutz, steht aber einer
übermächtigen Industrielobby und einem grenzwertig hysterischen
Senat gegenüber. Wer sich durchsetzt oder welche Kompromißformel
es geben könnte, ist noch völlig offen.
Bleiben noch die Übergangsländer, also die Staaten Mittel- und Osteuropas und die Nachfolgestaaten der Sowjetunion (darunter Rußland als prominentester). Die Erstgenannten treten wenig in Erscheinung. Rußland wirkt nicht selten erratisch und hat - eher aus persönlicher Motivation des Delegationsleiters - Fundamentalopposition gegen den im IPCC erzielten wissenschaftlichen Konsens aufgefahren. Anzumerken ist bei diesen Ländern, daß Klimaschutz in der Priorität ihrer diplomatischen Aufgaben ziemlich weit unten rangiert.
Die Beobachter
Auch wenn das Primat der Politik bei den Klimaverhandlungen noch viel weitgehender gegeben ist als bei Entscheidungen in den einzelnen Industriegesellschaften, treten auf den Verhandlungen - zusätzlich zu zwischenstaatlichen Organisationen wie etwa der OECD - Organisationen mit Beobachterstatus auf, die NRO (non-governmental organisation)<I>.
Die NRO
Bei den NRO sind drei Gruppierungen zu unterscheiden, die in der Regel bei jeder Verhandlungsrunde einmal das Wort erteilt bekommen, um vor dem Plenum eine Stellungnahme abzugeben.
Das „Gewissen der Menschheit"
Die Umwelt- (und Entwicklungs-) NRO - von wohlmeinenden Regierungsvertretern manchmal das „Gewissen der Menschheit" genannt - ordnen sich bei den Klimaverhandlungen meist dem Climate Action Network (CAN) zu, so daß sie glücklicherweise nach außen ein Bild der Geschlossenheit vermitteln. Konkret zeigt sich das in der Unterstützung des AOSIS-Protokollentwurfs durch CAN. Ihr Auftreten ist vielfach hochprofessionell, so daß sie oft einen besseren Überblick und ein tieferes Verständnis des Prozesses besitzen als das Gros der Delegierten, ihn deshalb treffend kommentieren können (in erster Linie für die Vertreter kleiner Delegationen, aber auch für die Öffentlichkeit). Oft gelingt es ihnen, durch Widerlegen von Pseudoargumenten oder Aufdecken und Publikmachen von Einflußnahme der Business-NRO die Position der Befürworter von Klimaschutz zu stärken.
Die Grauen und die Grünen
Stoff zur Beschäftigung gibt es genug, denn die Business-NRO, die in noch größerer Zahl als die anderen NRO vertreten sind, produzieren überaus eifrig Material, das die angeblich nachteiligen Folgen des Klimaschutzes aufzeigt (merkwürdigerweise vergessen sie stets die Betrachtung der Folgen des Nichtergreifens von Klimaschutzmaßnahmen). Doch hier scheinen die schlimmsten Zeiten vorbei, denn es gibt mittlerweile einige Unternehmensverbände, z.B. der European Business Council for a Sustainable Energy Future, die sich für Klimaschutz aussprechen, ja diesen sogar einfordern. Die Unternehmensseite artikuliert sich also nicht mehr unisono im Nein zu Klimaschutz. Aber die Bremser aus diesem Lager - als prominentester soll hier Donald Pearlman von Climate Council genannt werden - verfügen mit ihren intensiven Lobbykontakte zu Delegierten über weit größere Einflußmöglichkeiten als die Umwelt-NRO. Ähnlich einem Feldherrn sendet Pearlman seine Gefolgsleute zur Kontaktaufnahme mit Delegierten aus, verteilt Zettel und Orders, bereitet Interventionen vor und schreibt Stellungnahmen für OPEC-Länder (es kommt schon vor, daß plötzlich Kuwait und Nigeria wortwörtlich den gleichen Text offiziell einbringen).
Kommunen
Die Vertreter von lokalen Regierungen (z.B. Bürgermeister von Städten) sind die dritte und letzte offizielle NRO-Gruppe. Bisher treten diese - relativ gering an der Zahl (dabei meistens unter ICLEI) - eindeutig pro Klimaschutz auf.
Die UN
Der letzte hier angeführte Akteur ist das FCCC-Sekretariat (Framework Convention on Climate Change). Es darf an sich gar kein Akteur sein, sondern muß sich neutral verhalten, nach den Worten des Exekutivsekretärs Cutajar als „Institution ohne Gehirn". Trotzdem hat das Sekretariat einen großen Einfluß - vor allem durch die Art und Weise der Umsetzung von Aufträgen und der Organisation von Veranstaltungen. Dies lief bisher hervorragend, was nicht zuletzt an den hochmotivierten Mitarbeitern liegt. Noch zu nennen ist Raul Estrada-Oyuela, der Vorsitzende der AGBM, der als Einzelperson wohl den größten Einfluß im Verhandlungsprozeß hat und vornehmlich mit der Unterstützung des Sekretariates seine Winkelzüge umsetzt. Es bleibt uns, auf ihre prozeßbeschleunigende Wirkung zu hoffen.
Manfred Treber, Germanwatch, ist
Koordinator der AG Klima des Forums Umwelt & Entwicklung