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Erschienen in Blickpunkt WeltHandel
Nr. 1 / 2004
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Menschenrechte sind Mindeststandards für staatliches Verhalten; sie gelten auch, wenn Staaten internationale Verträge aushandeln und ratifizieren. Staaten müssen die menschenrechtlichen Normen zunächst auf nationaler Ebene respektieren, schützen und die Umsetzung unter Nutzung des Maximums der verfügbaren Ressourcen gewährleisten. Das Menschenrecht auf Nahrung ist in der Allgemeinen Erklärung über die Menschenrechte von 1948 verankert. Im allgemeinen Rechtskommentar der Vereinten Nationen zum "Recht auf Nahrung" von 1999 wird das Recht auf Nahrung als das Recht eines jeden Menschen auf Zugang zu produktiven Ressourcen beschrieben.
Es geht also nicht zuerst darum, BürgerInnen mit Nahrung zu versorgen, sondern darum, ihnen die Möglichkeit zu geben, sich selbst zu versorgen. Der Staat soll Rahmenbedingungen schaffen, die es einer möglichst großen Zahl von Menschen erlauben, sich selbst zu ernähren. Wenn dies nicht klappt, oder einzelne Menschen sich nicht selbst versorgen können - weil sie beispielsweise zu jung oder zu alt sind - muss der Staat sich auch direkt darum kümmern, dass sie "frei von Hunger" sind.
Im Detail übernimmt der Staat drei Ebenen von Verpflichtungen: Er soll zunächst existierenden Zugang zu Nahrung respektieren, d.h. sicherstellen, dass das Recht auf Nahrung nicht durch eigene Politikmaßnahmen verletzt wird. Er soll zum Zweiten den existierenden Zugang zu Nahrung schützen, d.h. sicherstellen, dass nicht Dritte den Zugang zu Nahrung zerstören, z.B. durch Vertreibungen. Der Staat ist außerdem gegenüber all denjenigen Menschen verpflichtet, ihr Recht auf Nahrung zu gewährleisten, die sich nicht selbst versorgen können - zum Beispiel durch Umverteilung von brachliegendem Land oder der Schaffung von geeigneten agrarpolitischen Rahmenbedingungen. Er soll möglichst vielen Menschen den Zugang zu produktiven Ressourcen ermöglichen; wo nötig, muss er allerdings auch eine funktionierende Nahrungsmittelversorgung für Bedürftige oder in Katastrophensituationen einrichten.
WTO-Agrarabkommen im Konflikt mit dem Recht auf Nahrung
Mit den beschriebenen Menschenrechten tritt der Welthandel häufig in Konflikt. Beispielsweise wo internationale Politikauflagen ärmeren Staaten nicht genug Spielraum lassen, ihre menschenrechtlichen Verpflichtungen umzusetzen, weil Konditionalitäten oder Handelsregeln es ihnen nicht mehr erlauben, notwendige Schutz- oder Gewährleistungsmaßnahmen zu ergreifen. Der Einfluss von Institutionen wie der Weltbank oder der Welthandelsorganisation (WTO) auf die nationale Politik ist gerade im Wirtschaftsbereich ausgesprochen groß. Seit 1995 gilt für alle WTO-Mitgliedsstaaten ein Agrarabkommen, das den Landwirtschaftssektor den allgemeinen Freihandels-Prinzipien unterordnet: Liberalisierung, Nicht-Diskriminierung und Meistbegünstigung.
Die Bestimmungen des Agrarabkommens mussten für Industrieländer bis 2000 und für Entwicklungsländer bis 2004 umgesetzt werden. Eine erste Bilanz der Umsetzungsphase fällt ausgesprochen ernüchternd aus, selbst im Blick auf das direkte Ziel: den Abbau der gravierenden Marktverzerrungen auf den internationalen Agrarmärkten. ÖkonomInnen hofften, dass das Abkommen dazu beitragen würde, die den Freihandel verzerrenden Subventionen in den Industrieländern abzubauen, und dadurch zu einer Erhöhung der Weltmarktpreise führen würden. Höhere Weltmarktpreise würden auch Bauern in Entwicklungsländern bessere Einkommen garantieren. Am Ende der Umsetzungsperiode sprechen die vorhandenen Zahlen und Entwicklungen allerdings eine andere Sprache: Die Ziele wurden nicht erreicht; die Situation gerade ärmerer Kleinbauernfamilien hat sich in vielen Ländern des Südens deutlich verschlechtert.
Das Agrarabkommen hat es Industrieländern erlaubt, ihre Landwirtschaft nach wie vor in hohem Maße zu unterstützen. Laut OECD ist das Unterstützungsniveau von 247 Mrd. US$ in 1986/88 sogar auf 318 Mrd. US$ in 2002 gestiegen. Derzeit bauen die USA und die EU ihre Agrarpolitik so um, dass immer weniger Subventionen in die Kategorie der abzubauenden Subventionen fallen, etliche Stützungen bleiben so verdeckt erhalten.
Dumpingexporte auf schutzlose Märkte
Nach wie vor erlaubt die WTO auch den Einsatz von Exportsubventionen, obwohl das langfristige Auslaufen dieser Subventionsart vorgesehen ist. Insgesamt ist auf Jahre kaum eine Veränderung im Subventionsumfang zu erwarten. Viele Agrarprodukte kommen aufgrund der hohen Förderung zu Preisen auf den Weltmarkt, die niedriger liegen, als die Produktionskosten der günstigsten Produzenten weltweit. Solche Dumpingpreise wirken umso gravierender, da parallel die meisten Entwicklungsländer ihre Marktöffnung - und damit ihre WTO-Verpflichtungen - viel konsequenter umgesetzt haben als Industrieländer. In vielen Fällen sind sie zur Öffnung ihrer Agrarmärkte auch durch die Weltbank und den Internationalen Währungsfonds bei der Umschuldung ihrer Auslandsschulden gezwungen worden. Die Bauern im Süden leiden in mehrfacher Hinsicht unter dem Dumping von Agrarprodukten auf dem Weltmarkt:
Eine vollständige Liberalisierung, d.h. ein Subventionierungsverbot in den Industrieländern, wie es viele liberale Ökonomen fordern, würde in der Tat den Dumpingdruck auf die Weltmärkte erheblich reduzieren. Jedoch würde dies vielen Kleinbauernfamilien nicht ausreichend nützen, da sie in der Regel ohne jegliche staatliche Hilfen in einen internationalen Wettbewerb der günstigsten Standorte eintreten müssen und gegenüber sehr leistungsstarken Großbetrieben in Kanada oder Argentinien Wettbewerbsnachteile haben. Oder sie konkurrieren mit Betrieben in den USA oder der EU, die aufgrund der jahrelangen Subventionierung erworbene Standortvorteile haben. Da Entwicklungsländer in der Regel kaum Mittel zur Förderung ihrer Landwirtschaft haben, wäre ein Außenschutz nach wie vor ein zentrales Hilfsmittel, um die nationale Agrarproduktion von Nahrungsmitteln und den Produzenten zu unterstützen. Dies zu erlauben ist eine zentrale Reformforderung an das WTO-Agrarabkommen und die laufenden Doha-Verhandlungsrunde.
Michael Windfuhr