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Die Weltwirtschaft wächst,
immer mehr Unternehmen investieren im Ausland oder stehen in Geschäftsbeziehung
mit ausländischen Firmen. Dies ist nicht immer zum Vorteil für
die Menschen vor Ort. Besonders in Entwicklungsländern gibt es immer
wieder Beispiele, wo sich ausländische Unternehmen nicht an Mindestnormen
halten.
Internationale Regeln sind also
erforderlich, damit nicht einzelne Länder gegeneinander ausgespielt
werden. Da es noch keine weltweit verbindlichen Regelungen für Unternehmen
gibt, werden verschiedene freiwillige Ansätze diskutiert. Ein wichtiges
Instrument sind die OECD-Richtlinien für Multinationale Unternehmen,
zu deren Umsetzung sich die Regierungen der OECD-Länder verpflichtet
haben (siehe Infokasten). Erstmals verabschiedete
die OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)
im Jahre 1976 Empfehlungen für das Verhalten von Unternehmen. Im Anschluss
an die gescheiterten Verhandlungen für ein multilaterales Investitionsabkommen
(MAI) wurde dieser freiwillige Verhaltenskodex unter Mitarbeit auch von
Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und Gewerkschaften überarbeitet.
Möglichkeiten und Grenzen der Leitsätze
Im Vergleich zu anderen freiwilligen Instrumenten ist hervorzuheben, dass die OECD-Leitsätze sehr umfassend sind und sich auf eine Reihe von internationalen Abkommen wie die Kernarbeitsnormen der International Labour Organization (ILO) und die Menschenrechte beziehen. Die Verantwortung für die Zulieferbetriebe wird ebenso erfasst. Insbesondere durch die Existenz eines Beschwerdemechanismus sind die Leitlinien auch für die NGO und Gewerkschaften bedeutsam und werden in jüngster Zeit als ein Instrument zur Regulierung von Unternehmen angewandt. Bei den nationalen Kontaktstellen, die jedes Unterzeichnerland einrichten muss, können Verstöße gegen die Leitsätze vorgebracht werden. Der Kontaktpunkt prüft die Beschwerde, spricht bei tatsächlichem Verstoß gegen die OECD-Leitlinien die Konzernleitung darauf an, fordert eine Stellungnahme ein und soll sich um eine Schlichtung des Streits bemühen. Falls dies scheitert, muss offiziell bekanntgeben werden, dass das betreffende Unternehmen gegen die Leitsätze verstoßen hat. Im Verhältnis zu juristischen Instrumenten ist der OECD-Beschwerdemechanismus relativ einfach und ohne finanzielle Risiken oder umfangreiches juristisches Fachwissen anwendbar.
Nachteilig wirkt sich jedoch aus, dass die Leitsätze nicht bindend sind. Die Rechte der Konzerne allerdings sind selbstverständlich verbindlich festgelegt. Außerdem sind im Rahmen der Leitsätze keine Sanktionen vorgesehen. Einzig durch die öffentliche Erklärung der Kontaktstelle über eine Nichteinigung kann es zu einem sogenannten "naming and shaming" kommen. Zu bemängeln ist auch, wie vage die Verantwortung der Unternehmen in Bezug auf ihre Zulieferer einbezogen wird: "Wo praktikabel", sollen diese zur Einhaltung der Leitsätze angehalten werden. Zudem wird derzeit in der OECD diskutiert, diese Verantwortung nur auf Zulieferbeziehungen mit sogenanntem "investment nexus" zu beschränken. Das würde einen großen Bereich von Vertrags- und Einkaufsbeziehungen der Unternehmen außer Acht lassen, die natürlich ebenso in den Verantwortungsbereich der Multis gehören.
Vielfach hängt die Umsetzung der Leitsätze und die Bearbeitung von Beschwerdefällen enorm vom Engagement der einzelnen Kontaktstellen ab. Oft sind die Verfahren viel zu langatmig und zäh, kann es Monate dauern, bis entschieden wird, ob der Fall überhaupt angenommen ist. Wie dann das weitere Verfahren läuft und in welchem Stadium sich der Fall befindet, ist nicht selten auch für die Beschwerdeführer intransparent.
Vorgebrachte Beschwerdefälle
Weltweit gab es seit der Überarbeitung der Leitsätze bislang rund 40 Beschwerdefälle. Zwei Drittel wurden von Gewerkschaften vorgebracht - selbstverständlich vor allem Konflikte, bei denen es um Arbeitsbeziehungen geht - ein Drittel sind NGO-Beschwerden, die sich auf Menschenrechtsverletzungen, Gewerkschaftsthemen und Umweltfragen beziehen.
Fünf Fälle in Deutschland
Im deutschen Wirtschaftsministerium, wo die deutsche Kontaktstelle angesiedelt ist, liegen derzeit fünf Beschwerden gegen multinationale Konzerne vor: Gegen BP, TotalFinaElf, Adidas, die WestLB sowie gegen den deutschen Reifenhersteller Continental AG. All diese in den vergangenen 15 Monaten eingebrachten Beschwerden wurden von NGO wie Greenpeace, Germanwatch oder der Clean Clothes Campaign vorgebracht. Drei dieser Beschwerden beziehen sich auf Umweltfragen, insbesondere geht es um Erdölförderung und den Transport in Russland, von Georgien in die Türkei oder in Ecuador. Bei den Beschwerden gegen Continental und Adidas handelt es sich um vor allem um problematische Arbeitsbeziehungen.
Debatten um Anwendbarkeit und Zuständigkeit
Die schon vor längerer Zeit vorgebrachten Fälle gegen TotalFinaElf und Continental lösten eine Reihe von Diskussionen um die Zuständigkeit der Leitsätze aus: Im erstgenannten Fall geht es um Umweltverschmutzung bei der Erdölförderung in Russland. Da TFE das Öl nur einkauft, jedoch nicht selbst fördert, wird von der deutschen Kontaktstelle eingeschätzt, dass hier keine Investitionsbeziehungen vorliegen und die Leitsätze nicht anwendbar sein. Die NGO argumentieren jedoch, dass hier langfristige Geschäftsbeziehungen und Abhängigkeiten vorliegen und außerdem die neuerliche Definition "investment nexus" eine Einschränkung der Leitsätze darstellt. Immerhin hat das Wirtschaftsministerium trotzdem zu einem Vermittlungsgespräch außerhalb des OECD-Rahmens eingeladen. Weitere Schritte sind jedoch nicht absehbar.
Der andere schon seit über einem Jahr anhängige Fall beklagt die Verletzung von Arbeitnehmerbeziehungen bei einer mexikanischen Tochterfirma des Reifenkonzerns Continental. Hier geht die Debatte vor allem um die Zuständigkeit der Kontaktstelle. Da Mexiko auch Mitglied der OECD ist und der "Fall" dort aufgetreten ist, soll die Behandlung des Falles eigentlich dort erfolgen. Die mexikanische Kontaktstelle war jedoch mehrere Monate unbesetzt, die Informationen über den Fall wurden nicht an Nachfolger weitergegeben und seit über einem Jahr kam kein Vermittlungsprozess zustande.
Bei der faktischen Abhängigkeit armer Länder von reichen, ausländischen Investoren (Deutschland ist Mexikos wichtigster EU-Wirtschaftspartner und trägt zu 5% des Bruttoinlandsproduktes bei) sind Szenarien vorstellbar, in denen machtlose Kontaktstellen in ökonomisch schwachen Staaten dem Wirken einflussreicher Multis nichts entgegenzusetzen haben. Eine Chance haben OECD-Beschwerden überhaupt nur, wenn sie im Heimatland des Konzerns vorgebracht werden, weil die Kontaktstellen mehr Handhabe besitzen und hier Imageverlust und öffentliche Aufmerksamkeit drohen.
NGOs treiben Umsetzung voran
Neben der Vorbringung von Beschwerdefällen bemühen sich Nichtregierungsorganisationen auch durch Arbeit auf struktureller Ebene, die Umsetzung der Leitsätze zu testen und zu verbessern. In Deutschland haben sich NGO zu einem Arbeitskreis zusammengefunden, um ihre Erfahrungen mit den Leitsätzen und Beschwerdefällen auszutauschen und das Agieren gegenüber der deutschen Kontaktstelle zu diskutieren. Nach längeren Bemühungen sind inzwischen auch NGO-Vertreter in dem Beratungsgremium der deutschen Kontaktstelle vertreten und arbeiten - hoffentlich zukünftig gleichberechtigt - gemeinsam mit den Ministeriumsvertretern, Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften in einem Arbeitskreis. In anderen Ländern gibt es zum Teil ähnliche Konstruktionen. Es gibt jedoch auch eine Reihe von OECD-Ländern, in denen die Kontaktstelle aus drei oder vier Parteien besteht: In Frankreich, Dänemark oder Schweden sind Gewerkschaften und Wirtschaft in der Kontaktstelle vertreten; in Finnland und Chile arbeiten sogar NGO direkt in der Kontaktstelle mit.
OECD-Watch dient internationaler Vernetzung
Um sich international besser auszutauschen und auf OECD-Ebene mehr Einfluss zu gewinnen, haben sich internationale NGOs im März 2003 zum Netzwerk "OECD-Watch" zusammengeschlossen. Neben dem Erfahrungsaustausch über Beschwerdefälle und das Funktionieren der einzelnen Kontaktpunkte geht es OECD-Watch um die Einbringung von NGO-Positionen in die Debatte der OECD - beispielsweise bei den jährlichen Treffen der Kontaktstellen in Paris (immer im Juni). Dort finden auch Konsultationen mit Unternehmerverbänden, die im BIAC (Business and Industry Advisory Committee) zusammengeschlossen sind, mit Gewerkschaften, die im TUAC (Trade Union Advisory Committee) organisiert sind und sowie mit NGOs statt. Dabei wird die Anwendbarkeit der Leitsätze, z.B. bei Zulieferfragen, debattiert. Als Kommunikationsmedium wurde ein Newsletter initiert, der u.a. auf der Germanwatch-Homepage www.germanwatch.org bezogen werden kann.
Fazit
Von den seit der Überarbeitung der Leitsätze eingebrachten Beschwerdefällen wurden bislang erst die wenigsten abgeschlossen. In einigen Fällen konnte eine positive Entwicklung erreicht werden, viele ziehen sich jedoch viel zu lange hin. Insgesamt ist noch zu verfrüht, eine endgültige Aussage über den Erfolg des Instruments abzugeben. Die NGOs werden die Umsetzung der Leitsätze weiterhin kritisch verfolgen und mit weiteren Beschwerdefällen die praktische Nutzbarkeit ausprobieren.
Cornelia Heydenreich, Germanwatch
Koordinatorin der deutschen NGOs
zu den OECD-Leitsätzen im Projekt "KodexWatch"
Der obige Beitrag erschien auch in: EU-Rundschreiben des DNR, Sonderteil zum Heft 6/2003, S. 14-15