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Überarbeitete Fassung des Kurzvortrags von GERMANWATCH-Vorstandsmitglied Dr. Michael Baumann bei der DGAP am 21.1.02
1.) "good oder bad players" ?
Die großen Unternehmen erschienen Vielen im vergangenen Jahrzehnt als die wirksamsten Akteure in der Globalisierung. Da sie es besser als Regierungen und Zivilgesellschaft zu schaffen schienen, die Chancen der Globalisierung (incl. der Bretton Woods Institutionen) für ihre Interessen zu nutzen und gleichzeitig deren Horizonte immer weiter hinauszuschieben. Genauso untrennbar sind sie aber auch mit Schattenseiten der Globalisierung verbunden.
Ihre Kraft hat in deutscher Sprache niemand gewaltiger beschrieben als bereits Karl Marx vor 150 Jahren in der Phase der europäischen Industrialisierung:
"Die Bourgeoisie hat .. massenhaftere und kolossalere Produktionskräfte geschaffen als alle vergangenen Generationen zusammen. Unterjochung der Naturkräfte, Maschinerie, Anwendung der Chemie auf Industrie und Ackerbau, Dampfschifffahrt, Eisenbahnen, elektrische Telegraphen, Urbarmachung ganzer Weltteile, Schiffbarmachung der Flüsse, ganze aus dem Boden hervorgestampfte Bevölkerungen. ..
"Die Bourgeoisie reißt durch die rasche Verbesserung aller Produktionsinstrumente, durch die unendlich erleichterten Kommunikationen alle, auch die barbarischsten Nationen in die Zivilisation. Die wohlfeilen Preise ihrer Waren sind die schwere Artillerie, mit der sie alle chinesischen Mauern in den Grund schießt, mit der sie den hartnäckigsten Fremdenhaß der Barbaren zur Kapitulation zwingt. Sie zwingt alle Nationen, die Produktionsweise der Bourgeoisie sich anzueignen, wenn sie nicht zugrunde gehn wollen; sie zwingt sie, die sogenannte Zivilisation bei sich selbst einzuführen.."
Für Marx waren diese Kräfte insoweit eindeutig "good players" in ihrer Zeit. Die Unternehmer haben die Möglichkeiten voll ausgeschöpft, die ihnen geboten wurden. Als "bad players" wurden sie im gleichen Text bekanntlich vor allem wegen ihrer Ausbeutung der Arbeitskräfte gebrandmarkt.
Stimmt diese Bewertung auch heute?
Dem Aspekt "good players" ist heute bezogen auf Multinationale Konzerne (MNK) grundsätzlich nichts hinzuzufügen. Ausbeutung der Arbeitskräfte ist in der heutigen Diskussion vor allem im Süden ein kompliziertes Thema, dem sich zumindest (ganz besonders börsennotierte und auf Massenkonsumwaren orientierte) MNK angesichts öffentlichen Interesses auf ihren Absatzmärkten und des hohen Anteils ihrer Markennamen am Börsenwert i.d.R. mit Umsicht widmen. Je nach öffentlicher Aufmerksamkeit - mehr in den USA als bei uns - spielt dabei die umfassendere Frage der "corporate citizenship" eine Rolle. Unternehmen erkennen damit eine gesellschaftliche Verantwortung über ihre Werkstore hinaus an. Soft-law Regeln wie Verhaltenskodizes oder auch die OECD Guidelines werden in einem solchen Kontext sehr viel lieber hingenommen als verbindliche Regeln wie sie die UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) einst aufgrund negativer Erfahrungen vieler Entwicklungsländer mit MNK vergeblich forderte. Allerdings werden einige große Konzerne der Öl- und Bergbauindustrie ihrer Verantwortung auch gegenüber Menschenrechten bis heute nicht gerecht.
Eindeutig von der "good" auf die "bad" Seite ist aber die in Hochzeiten der Industrialisierung noch gepriesene Ausbeutung der Natur getreten. Grenzen für die Naturausbeutung werden angesichts der Kurzsichtigkeit von Wirtschaftsabläufen und der insoweit ungezügelten Fortschrittsgläubigkeit von Beteiligten auch heute noch vielfach bestritten. Die Ökonomen haben ihre Vorstellung von Luft und Wasser als freie Güter erst vor 2 oder 3 Jahrzehnten aufgegeben als andere Wissenschaftler deutlich machten, dass der 200-jährige Prozess der Industrialisierung mittlerweile spürbar in weltweite geophysikalische Abläufe eingreift. NGOs spielten bei der Sensibilisierung für Umweltskandale gerade auch in der Auseinandersetzung mit sich hier taub gebenden MNK eine große Rolle. Heute wird hier in einem zweiten Schritt für NGOs wie GERMANWATCH die Frage nach der Verantwortungsübernahme und der Entwicklung eines globalen Haftungsrechts zum Schutz globaler öffentlicher Güter (globals commons) ein Thema.
2.) Nachhaltigkeit als Ausweg (1)
Vorgeschichte und Ablauf der Bonner "Klima-Konferenz" im vergangenen Sommer zeigen, dass ein Umlenken nicht ausgeschlossen ist. Auch wenn man über die langsame Geschwindigkeit multilateraler Verhandlungsprozesse manchmal verzweifeln möchte. Gemeinsam mit gleichgesinnten Unternehmen arbeitet GERMANWATCH (z.B mit dem European Business Council for a Sustainable Energy Future, e5) seit mehreren Jahren an dem hierfür erforderlichen Bewusstseins- und Politikwandel. Für Bonn ist es gelungen, über 140 Unternehmen weltweit zu finden, die sich für ein baldiges Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls öffentlich ausgesprochen haben. Im März die UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Monterrey und "Rio+10" im August in Johannesburg sind in diesem Jahr die Geschwindigkeitsmesser für das Umlenken.
Die Lösung kann nur eine nachhaltige Wirtschaftsform sein, für die sich auch viele Beschäftigte und Entscheidungsträger in Unternehmen über das Schrittmaß hinaus einsetzen, das globale Konkurrenz, WTO, OECD, EU, Bundesregierung oder der Bundestag an speziellen Rahmenbedingungen vorgeben. Einfache Regeln für dieses Menschheitsproblem gibt es auch 10 Jahre nach Rio noch nicht.
Bestimmte Formationen von Unternehmen stehen heute für die Nachhaltigkeitsbemühungen auf diesem Sektor (Global Compact, World Business Council for Sustainable Development, UNEP Initiative der Finanzdienstleister, Econsense - Forum Nachhaltige Entwicklung der deutschen Wirtschaft, B.A.U.M. etc.).
3.) Macht
Wir sprechen heute in diesem Zusammenhang von weltweit etwa 60.000 MNK, ihre Zahl soll seit 1995 um 50% gewachsen sein. Die Zahl ihrer Zulieferer wird für den gleichen Zeitraum mit 250.000 im Jahr 1995 und heute über 700.000 angegeben. Zusammen beschäftigen sie etwa 125 Mio Menschen. (lt. UNCTAD). Eine Zahl, die etwa 5% aller weltweit formell und informell Beschäftigen bedeutet.
Von politischer Bedeutung ist das schiere Gewicht einiger Riesen-MNK. In einem bekannten UNCTAD Vergleich von Staaten nach Bruttosozialprodukt und MNK nach Umsatz/Vermögen finden sich unter den 100 Größten 50 Staaten und 50 MNK. Die größten Deutschen, Daimler-Chrysler (9), VW (11) und Siemens (19), liegen dabei allerdings bei den Beschäftigtenzahlen ganz vorne. Über 30% des Welthandels wickeln die MNK firmenintern ab.
Hinsichtlich der Diskussion um Rahmenbedingungen, die jede Wirtschaft auch bei einer noch so gut funktionierenden "unsichtbaren Hand" braucht, fallen Widersprüche auf: Generell geht es den MNK aus verständlichen Gründen um möglichst große Bewegungsfreiheit und möglichst gleiche Bedingungen weltweit. Sie verlangen dafür den Rückzug des Staates, aus Feldern, in denen sie sich eine größere Kompetenz zurechnen, Entbürokratisierung, Deregulierung etc. Bereits heute werden mittels der WTO weltweit zu ihren Gunsten Regeln wie Inländerbehandlung, Reziproziät oder Meistbegünstigung durchgesetzt. Eine Neuauflage des MAI (Multilaterales Investitionsabkommen) ist offensichtlich in Vorbereitung. "Foulspiel" müsste hier ein Unparteiischer pfeifen, da eine andere Regel: Solidariät mit den Entwicklungsländern, wie sie in der ITO (International Trade Organization) und dem GATT selbstverständlich war, immer mehr an den Rand gedrängt wird. Gleiche Regeln ("level playing field") können aber nur für gleich Starke gelten. Fachleute kennen dies als Diskussion um special & differential treatment - zuletzt aus Doha -, die auch in der modernen ökonomischen Theorie eine Stütze findet: Dem Freihandelstheorem Ricardos stehen in der Sprache heutiger Ökonomen multiple Gleichgewichte gegenüber, wo noch so viel Freihandel Reiche immer reicher und Arme (auch absolut) ärmer macht.
Ein zweiter Widerspruch: Gleichzeitig mit diesem beinharten Einsatz pro harte und staatlich sanktionierte Regeln für Ihre eigenen Interessen werden von den MNK für Menschenrechte, Arbeitnehmerrechte oder Umwelt in Verhaltenskodizes gefasste "softe" freiwillige Regeln empfohlen. In beiden Fällen handelt es sich offensichtlich um Manifestationen von Macht.
4.) Verhaltensregeln
Wir brauchen Spielregeln, die der Kraft der MNK Raum lassen aber sie gleichzeitig auch gesellschaftlich und entwicklungspolitisch verträglich steuern.
Das "Grundgesetz" dafür, das Wettbewerbsrecht, weist angesichts der Globalisierung viele Defizite auf und kann heute den Übergang von nationalen Marktwirtschaften zu einer globalen "Machtwirtschaft" (Ex-EU-Kommissar van Miert) noch kaum aufhalten. Am fehlenden Verbot für Auslandskartelle erkennt man auch seine fehlende entwicklungsförderliche Dimension. Ähnliche Defizite gibt es heute im Standortwettbewerb mit steuerschädlichen Praktiken und - auch dies ist ein Thema von GERMANWATCH - im Einsatz von Unternehmen gegen das Wirksamwerden des Kyoto-Protokolls zum Klimaschutz. Wir halten hier mit anderen NGOs ein neues Verantwortungsübernahmeregime (einschließlich eines neues Haftungsrechts) für erforderlich, das z.B. nach wissenschaftlichen Erkenntnissen klimaschädliches Verhalten sanktioniert. Wir begrüßen es, dass die EU-Kommission hier offensichtlich einen Vorstoß in gleicher Richtung plant (s. FAZ vom 22.1.02)
Ein wichtiger Schritt zu nachhaltigkeitsförderlichen Regeln sind die bereits genannten OECD Guidelines für MNK. Sie haben dann eine Chance zu greifen, wenn sie über firmeninterne Führungsregeln Eingang in deren tägliche Praxis finden. Das funktioniert auch für soft law, wenn Eigentümer es wollen. Dafür gibt es nach unseren Erfahrungen als GERMANWATCH eine Reihe sehr glaubwürdiger Vorbilder in Deutschland. Ebenso gibt es Initiativen der Verbände und beteiligter Unternehmen in dieser Richtung.
NGOs sehen sich hier in einer undankbaren Rolle. Sie können und wollen keine staatlichen Aufgaben übernehmen (am allerwenigsten als billige Ersatzarbeitskräfte). Sie fühlen sich vorgeschoben (i.S. gönnerhafter Vorschläge "das können doch die NGOs machen, da hätten sie wirklich eine Aufgabe"), da wo Staat sich (s. o.) im Interesse von Unternehmen aus der Verantwortung zurückzieht. Monitoring und Verifizierung durch NGOs kann als naming and shaming naturgemäß immer nur punktuell aber nicht systematisch erfolgen. Eine Anzahl NGOs in Europa und weltweit haben sich die Durchsetzung solcher Standards als Schritt zu nachhaltigem Wirtschaften gleichwohl als eine Aufgabe gestellt.
Neben Normen in Form des herkömmlichen hard law, dazu zähle ich ganz besonders die im Rahmen der WTO sanktionierten Streitregeln, gibt es heute eine unübersehbare Zahl Hunderter internationaler, nationaler, regionaler, branchen- und auch firmenbezogener Verhaltenskodizes, die definitionsgemäß rechtlich nicht einklagbar sind, häufig einseitig verändert werden können und deren Einhaltung nicht unabhängig überwacht wird. Diejenigen mit einem multistakeholder-Ansatz sind nach allen Untersuchungen noch die überzeugendsten, da sie in der Regel ein unabhängiges Monitoring kennen. Auf einer OECD-Liste mit 246 solcher Kodizes hatten gerade 10% einen solchen Ansatz mit unabhängiger Kontrolle. Dies ist auch für den Global Compact bislang zweifelhaft. Auch bei den im Jahre 2000 überarbeiteten OECD Guidelines stehen wir erst ganz am Anfang. In Deutschland hat der begleitende Arbeitskreis im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie unter Beteiligung von Sozialpartnern und NGOs vergangene Woche zum ersten Mal getagt. Wir kennen aus ersten Erfahrungen anderer Länder einige kritische Punkte, wie die kaum überschaubare Zahl der Zuliefererketten oder die Informationsrechte für Arbeitnehmer und andere stakeholder. Seine grundsätzliche Freiwilligkeit bleibt eine Herausforderung für die Glaubwürdigkeit aller Beteiligten.
Initiativen wie die der "Friends of the Earth: Towards Binding Corporate Accountability" oder die des Labour MdEP Howitt, der auf eine EU-Institution zum Monitoring solcher Codes zielt, gehen erkennbar einen Schritt weiter als diese OECD Guidelines. Ihrem Ansatz liegen alte Fragen zum Stellenwert unverbindlicher Regeln zugrunde. Sie entstanden im OECD-Kontext als Gegenangebot ("good players") an die Öffentlichkeit, als die UNCTAD aufgrund negativer Erfahrungen ("bad players") mancher Entwicklungsländern mit MNK verbindliche Verhaltensregeln für die MNK forderte und ihr als Antwort der Geldhahn zugedreht wurde. Die Neuauflage 2000 ist für mich sichtlich geprägt von dem gescheiterten MAI und auch vom Erschrecken über Seattle. Das Ergebnis ist aus meiner Sicht grundsätzlich positiv. Die an der Erarbeitung dieser OECD Guidelines beteiligten NGOs haben sich dafür ausgesprochen, mit diesem Instrument und das heißt auch mit allen Beteiligten gemeinsam erst einmal Erfahrungen zu sammeln. Maßstab für NGOs wird die sichtbare Einhaltung der Leitsätze sein.
5.) Nachhaltigkeit als Ausweg (2)
Breite Kraft können solche Kodizes - wie auch immer überwacht - nach meiner Überzeugung dann bekommen, wenn ihre Einhaltung bei Verbrauchern, Anlegern und damit auch Rating-Agenturen ein Thema wird. Ethisches oder nachhaltiges Investment war in Deutschland mit etwa 1% der Anlagen bislang ein Randthema. Das Interesse daran nimmt nach unseren Beobachtungen zu. In den Niederlanden, Großbritannien oder auch den USA handelt es sich hier schon um über 10%. Noch wenig ist bekannt, dass mit der "Riesterrente" in Deutschland auch gesetzlich ein Durchbruch zu mehr Transparenz - nach englischem Vorbild - erreicht wurde. Solcher Fortschritt im Parlament muß aber von Regierung, Anbietern und Nachfragern noch nachvollzogen werden. Auch da besteht - wie überhaupt bei der 1992 in Rio weltweit angestossenen Nachhaltigkeitsdiskussion - ein Defizit, das wir bei GERMANWATCH und anderen NGOs als eine ständige Herausforderung begreifen.
Schlußbemerkung: Lord Dahrendorf hat bezogen auf die heutige Form der Globalisierung kürzlich von den Gefahren unserer "haltlosen" Gesellschaft gesprochen (die keinen Halt bietet & auch nicht innehalten kann). Habermas geht mit seinem zeitgleichen Rückbezug auf Religion noch einen Schritt weiter.
Die Versöhnung von Nachhaltigkeit und Globalisierung ist meine Vision für das Europa der nächsten Jahrzehnte. David C. Korten hat 1998 in "The Post-Corporate World" daran erinnert, dass bereits der Vater der "Unsichtbaren Hand" A. Smith mit seiner "Theory of Moral Sentiments" den Akteuren/players zu Beginn der Industrialisierung vergleichbare außerwirtschaftliche Grundregeln vorgegeben hatte. Die OECD Guidelines können bei konsequenter Umsetzung ein Element in dem ausstehenden globalen ethischen Konsens werden.
Michael Baumann, 28.02.02